中誠信研究院袁海霞:可分批試點政策性金融工具參與政府性債務置換

21世紀經濟報導記者  楊誌錦  鹹陽報導  

中誠信研究院執行院長袁海霞12月7日在第16屆城市建設投融資論壇上表示,地方債務風險化解需短期措施與中長期措施相結合,堅持以時間換空間的原則,在發展中解決問題。短期來看,要在分類甄別基礎上穩妥推進存量債務化解,以時間換空間加快債務置換。

第一,加快推進特殊再融資債置換,緩釋高風險區域階段性壓力。截至目前特殊再融資債券發行規模已超1.37萬億,有助於降低政府債務整體付息壓力、緩釋城投短期流動性風險。

不過袁海霞提醒,在限額管理制度下地方債置換空間較為有限,化債力度或相對受限;且各地獲得額度或存在不均,需關注因此產生區域信用資質及債券估值分化的可能;債務置換並不會降低整體政府債務規模,在地方財政持續承壓的背景下,需關注各地特別是弱區域未來的付息壓力。

第二,貨幣金融體系可審慎發力,加強金融合作穩妥推進化債。一是穩妥推進商業銀行貸款置換。據袁海霞測算,綜合考慮資本充足率、撥備覆蓋率、淨息差等,商業銀行或可參與6-10萬億元債務重組,但實際上商業銀行化債面臨監管指標調降空間有限、區域資源分佈不均衡、優質銀行參與意願不足三大硬性約束,可參與的債務規模遠低於上述測算。

袁海霞還表示,銀行參與地方債務化解的本質是將短期限高息債務置換為長期限低息貸款,從長期看基本可實現保本微利,但短期內對銀行的資金規模、經營效益等均會產生較大影響,造成銀行的相關監管指標進一步惡化。出於金融系統穩定性考慮,需審慎選擇商業銀行參與債務重組,以國有大行等優質銀行作為化債主力。

二是,可分批試點政策性金融工具參與政府性債務置換。對於風險相對較高但具有區域重要性的城投企業,可由政策性銀行或國有大行牽頭,以銀團形式進行債務重組,避免債務風險集中而引發銀行經營危機的可能性。據袁海霞測算,綜合考慮政策行長期可持續性發展、保本微利需求等,最多可參與1.8萬億債務置換。

納入政策性金融工具置換支持的城投企業應具備以下特徵:流動性更為承壓,如淨現金流為負、短期債務占比高於城投平均水平(30%左右);具有一定付息能力,資金成本約束下企業EBITDA/有息債務位於3-4%之間或更為合適。此外,不考慮北上廣江浙魯六個經濟財政實力較強的省份。

三是由央行設立應急流動性金融工具。央行行長潘功勝近期在多個場合也表示:“必要時,中國人民銀行還將對債務負擔相對較重地區提供應急流動性貸款支持。”

對於該工具的使用,袁海霞建議,可參考保交樓貸款支持計劃或小微企業貸款支持工具,以先貸後借的方式為商業銀行提供低息甚至免息資金,商業銀行在進行貸款置換後,向央行申請資金支持,對於符合要求的貸款,央行予以一定比例資金支持;對於參與重點區域存量貸款展期的銀行,可研究按展期貸款的固定比例(參考普惠小微企業貸款延期支持工具可設置1%)予以激勵的可行性,從而提高銀行參與的積極性,並在一定程度上維護銀行經營的穩定性。

第三,研究開展新一輪以中央政府加杠杆的有序透明的地方債務置換的可能性。

從全球比較看,當前我國中央政府杠杆率相對較低,地方政府為政府部門加杠杆主體,而其他國家多依賴中央政府加杠杆,我國中央政府仍有加杠杆空間。鑒於隱性債務規模較大且地方政府化解能力有限,可在對債務分類甄別的前提下,開展新一輪由中央政府加杠杆的有序透明的地方債務置換,將解決債務問題的宏觀成本最小化。

對於明年的財政政策,袁海霞表示,積極財政需更加積極,政府加杠杆空間或超8萬億。

具體而言,赤字率建議在3.4%以上並向中央傾斜。若赤字率按3.4%估算,明年赤字規模或為4.6萬億;赤字分配適當向中央傾斜,若按照中央赤字占比小幅上升至82%估算,中央赤字規模或為3.8萬億,地方政府一般債額度或超0.8萬億。

專項債新增額度建議保持3.6-3.7萬億的規模並優化資金投向、提升效率。專項債新增額度不宜大起大落,在赤字率突破3%的基礎上適當小幅下降至3.6-3.7萬億。與此同時,針對傳統基礎設施逐步完善、項目日趨飽和以及投資效率趨弱的情況,應向新基建、新能源等國家戰略鼓勵方向進一步傾斜,並提升資金整體效益。

本次論壇由城投產業合作組織、鹹陽市國資委主辦,由鹹陽市城市發展集團有限公司、江蘇現代資產投資管理顧問有限公司承辦。

(作者:楊誌錦 編輯:曾芳)