觀察｜柏林重複選舉背後：卡夫卡式官僚主義結構問題亟待解決

2023年2月12日，德國柏林舉行了一場史無前例的重複選舉。

在一年半前的德國聯邦大選和地方選舉中，柏林一天之內同時開展了四場選舉投票和一場馬拉松賽事，現場混亂，選票出現大量瑕疵。2022年11月，德國聯邦憲法法院判決當時的選舉無效，規定在90天后重新選舉。

對於此前選舉投票中的勝出者、自21世紀以來在柏林地方選舉中從未嚐敗績的社會民主黨（社民黨）而言，重新選舉是災難性的，最新的投票結果也印證了這一點——根據官方計票結果，基民盟在此次選舉中獲得28.2%的選票，比2021年選舉高出了10個百分點；社民黨獲得18.4%的選票，創下該黨二戰以來在柏林的最差戰績。社民黨在聯邦政府的執政夥伴自由民主黨（自民黨）得票率為4.6%，未能通過進入議會所需5%得票率的門檻。

對於此次選舉結果，基民盟候選人韋格納表示，基民盟取得了“現象級成功”，柏林人“選擇改變”。現任柏林市長、社民黨人吉費也承認，選民想要“事情變得不一樣”。

未來究竟由哪個黨派來管理這個德國首都，目前尚不確定。但在這場德國選舉曆史上出現的重大失誤中，柏林的城市治理正暴露出系統性問題。

“系統性錯誤”

2023年2月12日，週日，上午8點，投票站陸續開放。

雖然此前選民對重新選舉有很大意見，但也都陸陸續續出現在各個投票站前排隊。好在天氣不錯，排隊氛圍安靜有序，沒有出現任何喧鬧或混亂的情況。

柏林選舉專員斯特凡·布呂希爾（Stephan Bröchler）也在柏林潘科的一個投票站投下了自己的一票。他在之後接受媒體採訪時表示，對重新選舉非常樂觀。“我有信心，今天一切都會順利進行。”但他也沒有把話說滿，“今天也會出現輕微的選舉瑕疵，但不會像我們在2021年出現的這些系統性錯誤。”

“系統性錯誤”，便是憲法法院針對2021年柏林選舉結果判決中使用的詞彙。

這樣的“系統性錯誤”，不但改變了德國柏林政壇，讓執掌柏林政壇22年的社民黨遭遇重大滑鐵盧，甚至還大幅增加了財政支出。為保障重新選舉投票順利進行，市政府拿出了3900萬歐元作為特別基金，還在每個投票點增加了多名誌願者，每名誌願者可以獲得240歐元的報酬。

為此，德國《每日鏡報》（Der Tagesspiegel）的總編輯洛倫茲·馬洛德（Lorenz Maroldt）表示，“（柏林）城市官員已經完善了一種井然有序、系統化的無能。”

2021年9月26日，同樣也是個週日。對柏林執政的社民黨政府而言，這是他們最雄心勃勃的一天。在這一天，他們要組織四場選舉和一場馬拉松比賽。除去馬拉松，單單對於這四場選舉——聯邦議會選舉、柏林州議會選舉、區議會選舉和關於住房問題的人民公決，其組織方式和複雜程度就已經令人咋舌。

這一天，選民手上拿到了不少於六張選票，因為四場選舉中的兩場——聯邦選舉和州選舉，都包含了混合選舉制度，一張（選票）要投給直接候選人，一張投給整個政黨。

簡單來說，德國聯邦議會作為立法機構，每四年對議員進行換屆選舉。議會有598個席位，其中的一半，即299個席位按照參選政黨獲得票數的實際比例分配產生，得票率高的政黨組閣執政；剩下的299個席位分配給全國299個選區，每個選區內得票最多的候選人將以“直選議員”身份獲得議席。柏林城市州議會選舉的方式與之類似。

除此之外，柏林全市12個區，還有各自的區議會選舉。區議會的選舉投票不似前述的兩票製，通常是針對該地區的政黨或參選團體投票做出選擇。然而，柏林是德國唯一一個區議會議員直選的城市，這也造成了管理上的混亂。

與三場選舉同時進行投票的，還有一場關於住房問題的人民公投。針對近些年不斷暴漲的房租和房價的幫兇——大型的房產管理企業，柏林人的投票將決定對於擁有超過3000套房產的企業，政府是否有權支付賠償款而購買其名下房產，以防止進一步的壟斷和抬價。

除了複雜的四場投票之外，一年一度的柏林馬拉松也趕在了2021年9月26日這天上午9時舉行。25000名來自世界各地的跑者湧入柏林，城市街頭還有不計其數的誌願者和觀眾，以及大量警察。

很難想像，在如此制度複雜、結果與己切身相關的四場選舉中，柏林人要如何清楚地知道自己每一張選票的意義、自己的立場且不至於搞混，而同時舉辦馬拉松似乎顯得更不可理喻，儘管柏林曾在2017年有過聯邦議會選舉當日成功舉辦馬拉松比賽的先例。

最終，混亂接踵而至——平均每位選民的投票時間超過了5分鍾，再加上所設的投票點數量並不多，有些投票點還因為馬拉松而臨時關閉，當天的投票出現了嚴重的排隊現象，等待時長超過數小時。其結果更顯雜亂：許多選票錯誤甚至丟失，在一些選區，每兩張選票中就有一張存在各類問題；約有一半的投票者是在下午6點以後投票的，而這個時間點媒體已經在發佈各類投票結果的預報。

幾乎立刻有人意識到了這一天的問題。緊接著，共有五份違憲審查申訴遞到了位於卡爾斯魯厄的德國聯邦憲法法院，申訴人涵蓋了選民到議員的各界人士。

2022年11月16日，法官們在審查了柏林所有2257個投票站的投票記錄，超過4萬份文件，並進行了詳細的法律分析後，認定柏林的選舉無效。

憲法法院認為，投票的自由、普遍性和平等原則受到了嚴重侵犯。選舉的準備工作不符合要求，構成了重大瑕疵，並影響到了選舉的結果，因為有瑕疵的選票數量達到了至少20000張，這些瑕疵包括漏發一半選票，選票填寫錯誤，或在投票截止時間後繼續收到的選票等。“鑒於選舉錯誤的數量和嚴重性，我們無法允許只在部分選區進行重新選舉。我們重申，選舉結果應代表某一時間點人民意願的一致體現。選舉的總體結果必須體現人民政治意願的形成。”

柏林必須要在判決作出後90日內，重新進行城市州、區兩級議會和聯邦議會柏林相關選區的選舉。

行政管理二元化

混亂的選舉場面，讓德國人再一次認識到了政府管理能力的缺失。

“我覺得很蠢啊，但這就是德國，典型的柏林。”德國人艾娃（Eva Schmidt）對媒體表示。同艾娃一樣，許多柏林人都認為，這次選舉投票的失敗，是柏林這座城市在管理方式上出現更深層次問題的一個標誌。

20年前，為了推進柏林的發展，柏林前市長克勞斯（Klaus Wowereit）有一句名言：柏林窮，但性感（Arm aber sexy）。這句話無疑戳中了歐洲的年輕人和市民的心——低廉的房租，開放的文化，充滿藝術和人文的氣息……

而在20年後的今天，這座城市的人口增長到365萬，雨後春筍般冒出了無數現代建築和企業，但這裏的房租和物價，也漲到令年輕人連連抱怨，護照預約經常要排在3個月之後，結婚登記也要等4個月，甚至出生和死亡證明都可能無法簽出。對於在德國留學的人來說，簽證更是一大夢魘。我曾幫助過不少人寫郵件處理申請簽證延續，在一些大城市，學生簽證到期等待幾個月是常見的事情；而在這期間，他們只能小心翼翼地呆在住的地方，生怕回一趟國或旅一次遊可能就回不來了。

行政低效的背後，是柏林卡夫卡式官僚主義的特殊結構問題。

許多分析文章都會提到柏林長久受左翼執政風格的間接影響。然而，真正的問題或許在於市和區的權責模糊。23年前，柏林進行了一場“大區製”改革：23個柏林的城區被合併成了12個。隨同11個被取消掉的城區，還有部分與之相關的公務員編製以及區級議員，並帶動柏林市議會減少了100個議員。這無疑是一場觸動敏感利益關係的結構改革。

柏林市和區之間的權力關係微妙，在德國獨一無二。首先，鑒於柏林人口眾多，合併後的12個城區幾乎可以看作是12個擁有平均30萬人口的微型城市。其次，柏林在100年前急劇擴張，許多區曆史上就是獨立城市，如新科隆區（Neukölln）和夏洛滕堡（Charlottenburg），這帶來了這些區天然的“獨立”意識。最後，憲製上對於市和區的劃分也很模糊：柏林市作為首都，既是城市也是一個城市州，而城市中卻沒有縣。柏林各區在柏林州憲法中是尷尬的“沒有法人資格的自治單位”，而非一般直轄市下市區擁有德國地方自治法中保障的自治地位。

在這種情況下，在現有的法律框架內，柏林的區議會不是真正意義上的議會，因為柏林市的立法權在市議會手中。柏林城市的行政機構，也就是柏林市政府，是由市議會（Abgeordnetenhaus）選出的市長與市長任命的10位部長共同組成的政府班子，被稱作參議會（Senat），區政府則同時受到區議會和參議會的監督。可是州憲法在事權劃分上對市和區的劃分卻語焉不詳：憲法第67條規定，參議會管理具有全市層面的事務，區承擔其他事務。可是這兩者的界限在很多事務上是模糊的，而由於區內人口眾多，再加上曆史遺留下來的獨立意識，市和區之間的事權劃分一直都是個麻煩。

改革後的城區擁有更多實權——不僅僅擁有了更多獨自可以決定的事權，每個區都在市議會中也獲得了6個席位。於是，整個柏林的行政管理體制徹底二元化。由於沒有先例，對於具體的事權，往往要經曆市和區之間的談判，或共同合作才能推行，這直接導致了整個柏林的行政效率低下。另一方面，即便在最基層的辦公室也存在來回推諉和泛政治化的問題。

對於以上治理問題，德國政壇無疑已經意識到了再次改革的緊迫性，而各個黨派也紛紛提出了自己的方案。其中的一個方案，柏林地區自民黨建議激進的一元製行政，取消區一級的額外機構。其他黨派的方案中重要的一環也是強調加強柏林市一級的管理權限，削弱區政府權限，乃至數字虛擬化區一級的存在。

要表達憤怒

改革並非一朝一夕能夠完成，當人們已經怨聲載道的時候，快速推動改革很有必要，但目前來看，困難很多。

2023年2月13日，據歐洲委員會的國際選舉觀察員稱，本週日的選舉進行得“非常順利”。沒有排長隊，也沒有人報告任何問題。至此為止，似乎柏林人可以鬆一口氣了。

但是柏林人的憤怒，終於在這次失敗的選舉後被各個媒體重視，並連帶著其他問題被一起質詢，比如2023年元旦夜38起消防員遇襲事件等。各個政黨也紛紛在此時推出了自己的政府改革方案。

托憲法法院審查機制的福，德國有最專業的憲法法官來審查這些主張權利個人和團體提出的違憲審查申請，並作出權威而合理的判決。但是，憲法法院似乎對臃腫而低效的治理沒法做什麼。它可以保證對憲製運行中出現的重大問題，或出現侵犯公民基本權利的事件時糾錯，但無法改良日常的治理。

這本質上是難解的代理成本問題：選舉解決的是公民政治意誌的形成，其成果是議員和黨派作為人民的直接代理人，以執政理念為綱領組建政府；然而，權力的製衡能一定程度解決權力尋租的問題，但是，對於隱性的“躺平”式行政管理，或多重代理帶來的效率損耗，似乎就派不上什麼用場。

僅僅從代理層級的角度而言，每向下多一層代理人，最終就會消耗一定的監督和管理成本，也會帶來結構性的效率損耗。在這場博弈中，對公民還不利的是政府僱員優厚的終身合同和福利待遇：這裏沒有市場競爭和裁員。此外，創造出來的多餘代理機構也會想增強自己的存在，進而展開權力的博弈，比如尾大不掉的柏林區級官僚機構。

行政機構日益積累的懈怠和傲慢，以及政治爭鬥造成的效率低下，恰恰是“聳聳肩，這就是柏林”這種市民麻木態度的結果。柏林的治理結構不論如何改革，柏林市民都是需要不斷髮出聲音和表達意誌的一方，而非反過來。只有他們表達憤怒，媒體、議員、政黨作為選民在政治和法律上的“職業經理人”才會改變議事清單上的排序，提出專業的解決方案來回應民意。怒氣不論什麼時候，都是驅動龐大的民主機器運轉的蒸汽。

（作者旭駿，從事法律工作，常年往返中歐）