規模世界第一，農業保險如何遮風擋雨

    8月14日，北京，門頭溝區齋堂鎮東胡林村外，來自區委農工委、區農業農村局的工作人員、農業保險查勘人員及東胡林村村民，在查勘農田受災情況。視覺中國供圖

    洪水退去一週後，吉林省舒蘭市開原鎮五滴村村民胡進喜還在樹林里找牛。他有17頭牛，每頭牛交了100元的保費，最高保額1.5萬元。如果牛因洪水死亡，他可以獲得賠付。但過去的賠付慣例是，如果沒有屍體，就無法核定損失。

    過去一段時間，包括吉林省在內的很多地方，養殖戶和農戶都因洪水遭受損失。日益頻發的氣候災害正威脅著全球農業發展。2022年，我國極端高溫事件為1961年以來歷史最多。今年8月，雷電、暴雨、雷雨大風、地質災害預警信息數量達2017年以來最高值。

    在災後重建過程中，保險發揮著重要作用。以2021年為例，我國自然災害造成直接經濟損失3340.2億元，保險業因災賠付186億元。當年的河南暴雨災害造成直接經濟損失909.81億元，保險業支付賠款97億元，約能覆蓋經濟損失的10%。

    其中，農業保險對恢復農戶生產的作用愈發顯著。《科技助力農險高質量發展白皮書（2022）》顯示，根據2007-2020年的財政資金槓桿率測算，每增加1元保費，能分別為種植業、養殖業提供21.8元、25.9元的風險保障。

    胡進喜的運氣不錯，最終他的牛都還活著。由於今年情況特殊，同村沒有找到牛的農戶，最終也根據估算的肉牛重量獲得了賠款。但記者採訪中發現，各地仍存在賠付標準不清晰、賠付金額偏低的理賠爭議，而農業保險高風險、高成本、高賠付率的特點，也讓保險公司面臨著日益嚴峻的「超賠」風險。

    首都經濟貿易大學保險系教授庹國柱認為，協調好政府、保險公司、農戶三者的關係，是未來我國農業保險縱深發展的關鍵。

    農業保險賠不到位？

    說起農業保險的重要性，庹國柱提起一段經歷：2000年他在湖南調研，看到一些農民在洪災過去兩年後仍沒能恢復耕作，擠在帳篷里，靠政府每個月發的17斤大米生活。

    20多年過去，庹國柱欣慰地看到，農業保險正成為幫助災民重建家園的重要力量。

    2013年《農業保險條例》實施，標誌著農業保險的保費補貼制度正式確立。在中央、省、市、縣各級財政的補貼下，農戶只用繳納20%左右的保費，個體的風險在廣大的參保農戶中被分擔。

    農戶購買農業保險的積極性也在不斷增強。江西省九江市都昌縣毗鄰鄱陽湖，1/3的田塊易澇易旱，該縣農業農村局工作人員接受採訪時表示，2021年起逐步推廣完全成本保險（除基礎的物化成本外，將土地和人工成本也納入保險範圍——記者注）後，易澇易旱的田塊種植率明顯上升。

    但一些農戶對理賠仍有疑慮。一名都昌縣的種糧大戶連續4年購買了保險，他告訴中青報·中青網記者，去年8月都昌縣遭遇大面積旱災，按照保單，一畝水稻絕收應該賠付800元，但最終只賠了600元，「定損員告訴我全縣大面積遭災，賠的太多，只能降一降」。他覺得理賠就像「做生意討價還價」，「你要覺得太低了，不願意簽字，就給你加一點點」。

    今年5月，河南部分地區遭遇「爛場雨」，有農戶反映，一畝小麥絕收的賠償標準是300元，但實際的賠付金額只有20元。還有村民反映，自己比同村其他村民受損嚴重，但賠償相差不大。

    還有農戶反映，為了維繫農戶的投保積極性，有些保險公司沒災時會返還保費。一名黑龍江省五常市豐源村村民告訴記者，交保費就像存錢，「（一畝）交五塊錢，秋天再返五塊錢，不淹也給賠點」。

    庹國柱解釋，出現上述現像有保險公司賠付不規範的原因，也代表了農戶對農業保險賠付水平更高、覆蓋範圍更廣的期待。

    他告訴記者，現在市面上的保險產品均以戶為「投保單位」，部分地塊的損失需要放在全部投保面積中平均。農戶認為部分地塊受損嚴重，但是整體計算可能沒有達到「減產20%」的賠付標準。

    達到賠付標準後，保險金額要乘以減產比例和不同生長期對應的賠付比例，以江西省某公司的賠償條例為例，水稻生長苗期賠付40%，分蘖期賠付50%，揚花灌漿期賠付80%，成熟期賠付100%。庹國柱認為，無論哪個階段受損，作物產量都會受到較大影響，國外並沒有類似分期。但保險公司出於風險規避，仍會嚴格劃分生長期，使農戶對賠付的獲得感不強。

    另外，不同保險類型的承保範圍也有所不同。河南「爛場雨」後，部分小麥發芽後影響售賣價格，這部分損失並不在現行政策性農業保險的保險責任之中。現行的保險條款只保產量損失（成本）責任，小麥質量下降，屬於「產品質量責任」。

    今年黑龍江省遭受洪水侵襲後，五常市有村民向記者反映，一畝水稻絕收只賠付500元左右，而相鄰的舒蘭市一畝賠付高達1400元。這是因為該村購買的是物化成本保險（不完全成本保險，保險金額僅覆蓋種子化肥等物化成本——記者注），並非保險金額更高的完全成本保險。

    「精準理賠」難在哪裡

    事實上，保險公司也期待實現精準理賠，但現實中存在不少限制因素。

    我國種養殖業散戶多、規模小、分佈分散，承保理賠中保險公司的技術水平和人力資源有限，基層業務成本高。僅在收集農戶自繳保費方面，某省保險監管機關曾公開測算，如果派20人去一個村莊上門收保費，車費、薪金等畝均承保成本為5.3元，已經遠遠超過了農戶每畝3.6元的自繳保費。

    災害發生後，保險公司短時間內精準定損的壓力也較大。再加上每年村里都會有改種、農民外出務工等情況，而且災後基礎設施尚未完全恢復，災後統計難度大、耗時長。

    中原農險鶴壁市服務組負責人回憶，2021年河南「7·20」特大暴雨災害後，他們實行24小時值班制度，曾1天查勘13家養殖企業。在一些尚未退水的村莊，他們只能使用無人機輔助定損。目前技術對於定損的輔助作用有限，第三方遙感服務在定損中遙感的清晰度和精確度仍然不足。

    另一方面，庹國柱在調研中發現，在村集體投保中會出現「不患寡而患不均」的情況。散戶多通過村集體統一投保，難免產生攀比心理。一些承保機構把一個村的受災農戶按受災程度分為2-3個檔，每檔的若干戶數都按一個損失程度進行賠付。還有地方的村委會把全村保險賠款加上少量救災費用加在一起，平均分給村民。

    「一碗水端平好做事」，江西省九江市都昌縣農業農村局工作人員這樣解釋。按照江西省農險管理文件，農業農村部門負責配合開展承保、查勘、定損等技術支持。在遇到理賠糾紛時，該工作人員介紹，都昌縣農業農村局會邀請專業技術人員參與定損，但最終往往會考慮維護村內關係穩定。

    庹國柱在過去的調研中曾經發現，個別地方存在專門鼓動農戶就農業保險理賠進行上訪的「黃牛」，逼迫承保機構答應其不合理的賠付要求。一些承保機構為了在本地持續經營，只能被迫答應。

    與此同時，保險公司和地方政府的關係也影響著賠付效果。在部分財政緊張的市縣，有時會出現「倒簽單」，或者拖欠、截留、挪用保費補貼的現象。

    庹國柱瞭解到，今年出現洪澇災害後，某地主管部門向保險公司下達文件，無論農戶有沒有購買農業保險，保險公司賠付時都要按照完全成本保險的保險金額賠付，理賠後再簽訂保險單，扣除應交的保險費。該地某村村委會主任和一些農戶也向記者證實了這一情況。

    除此之外，一些保險公司還拿不到足額的保費補貼。以河南省為例，小麥、玉米、水稻、小麥製種、花生、大豆、油菜、棉花的保費承擔比例為中央45%、省級25%、縣（市）10%、農戶20%。在大部分省份，各級保費補貼資金最終由地方財政撥付至同級承保機構。

    庹國柱2018年在調研中發現，某省的市級分公司3年未收到的「應收保費」總共有8100多萬元。2021年他在某省調研時，發現該省應收保費率（應收保費/實際保費收入）高達142%。為了支付受損索賠農戶的賠款，一家公司只能向銀行借貸5000萬元。

    庹國柱認為，這些行為違反了相關法律和監管規定，不僅破壞保險市場良性運作，還可能導致保險公司經營狀況堪憂，進而選擇壓賠、惜賠。

    政府能否發揮「催化劑」作用

    目前，我國的農業保險市場保費規模正穩步擴大，2020年保費規模達到815億元，超越美國成為世界第一。但農業保險保障水平仍與發達國家有較大差距，2020年美國農業保險深度（單位面積保額/單位面積產值）達5.89%，是同時期我國農業保險深度的5.6倍。

    《農業保險條例》中，農業保險的經營原則被定為「政府引導、市場運作、自主自願、協同推進」。

    庹國柱指出，我國的政策性農業保險中，政府雖然不直接參與交易，但在某種意義上是「第一推動力」，扮演「催化劑」的角色，既要給投保方提供價格補貼，並在災害損失發生後協助進行損失查勘、定損和理賠工作，還要動員和組織農戶投保。

    想要實現農業保險高質量發展，政府部門需要更精細化的管理。目前北京、天津、浙江、江蘇、廣東等省市已經建立起本省農業保險信息管理平台，山東、湖北、湖南、內蒙古、廣西、江西、吉林等地正在探索建設中。

    庹國柱建議，可以把查勘定損時期承保機構深入現場查勘定損的數量、抽樣的數量、投入的查勘力量等列入績效考核，把人為的主觀評分變為系統即時評分，將能夠反映過程工作的指標即時上傳平台。

    除了對保險公司業務數據的監測，地方政府行為也應被納入監管範圍。以保費補貼管理為例，2021年新修訂的《中央財政農業保險保費補貼管理辦法》規定，對拖欠承保機構保費補貼較為嚴重的地區，財政部將通過適當方式公開通報，下達督辦函進行督辦。整改不力的，財政部將按規定收回中央財政補貼，取消該地區農業保險保費補貼資格，並依法依規追究相關人員責任。

    但實際操作中，保費管理缺乏相對應的監管機構，相關文件中也無明確規定。銀保監局、銀保監分局負責轄區內保險機構和保險業的直接監管，但保費補貼涉及多級財政部門，銀保監局、銀保監分局難以監管。記者詢問河南省、黑龍江省的某些市級銀保監分局，工作人員表示不負責保費補貼的管理，主要工作是災後督促承保機構快速理賠、應賠盡賠。

    一些省份正積極探索解決應收保費問題，今年已經有11個省份和計劃單列市實行「直撥」模式，由省級財政部門負責結算中央和省級的保費補貼資金，這樣能有效避免保費補貼被地方政府拖欠、挪用。庹國柱估計，這種模式下應收保費率將降低至10%以下。

    他建議，類似的「直撥」模式可以通過修訂《農業保險條例》確定下來。同時在修訂時加入涉及財政補貼資金的處罰處分條例，規範地方政府和市場主體的行為。

    回顧10多年的發展歷程，我國農業保險市場仍較依賴政府補貼。原銀保監會數據顯示，2020年和2021年農業保險承保利潤分別僅為1.01億元和2.77億元，承保利潤率只有0.17%和0.4%。

    進一步提高保險公司的承保積極性，也是政府未來的努力方向。中國社會科學院農村發展研究所助理研究員董翀在調研中瞭解到，近年在一些地區，部分保險公司農險業務的簡單賠付率連續幾年都超過100%，高風險嚴重影響他們開展政策性農業保險業務的積極性。

    面對愈發頻繁的「超賠」風險，董翀發現，大型保險公司的機構網點佈局相對成熟、綜合成本較低，能通過區域間協調進行風險分散，而小公司承保區域往往較小或相對集中，且經營成本較高，有可能不得不選擇暫時退出農業保險市場。

    我國物產豐富、種養殖種類多，許杜特色蔬菜、水果和水產沒有納入政策性農業保險。董翀認為，部分規模經營的種養殖戶其實對保障水平更高的商業保險也有需求。但目前市面上的保險產品較為單一，不能有效滿足各類經營主體的多樣化保險需求。

    一位在海南種植熱帶水果的大戶告訴董翀，根據他的經驗，購買保險大約每3年出險一次，如果採取有效的防災減損措施，受災損失在可承受範圍內，而3年的商業性保險保費支出和購置防災減損設施的支出大致相當，且保險理賠麻煩，賠付金額有限，於是他選擇把錢花在購置防災減損設施上。

    「除了農戶的風險意識有待提升，這也體現出農險產品設計尚不能很好契合農戶需求。」合理的產品設計需要基於多年的數據積累，而目前農業產業領域數據積累和應用水平都有待提升。對於保險公司來說，創新險種成本較高，審核批複流程複雜，導致保險公司創新商業性農險的積極性不足。

    董翀建議，政府可通過開放市場準入、打破市場分割、加快推動農險行業數字化改革、稅收優惠等支持農業保險的市場化運作，優化政策鼓勵農險科技創新投入，建立有關農業災情、土地確權等數據的共享機制，並加快農業巨災保險制度建設。

    一些國際經驗或許可以參考。在以小農戶為主、農戶支付能力有限的非洲，為開發價格便宜、投保簡便的農業保險產品，各國政府與農險科創公司及國際機構合作，有些創新產品將保險費用的支付推遲到收穫後，降低農戶購買保險的門檻。還有基於圖像的新型產品，通過農戶定期自行上傳農作物生長情況圖片，提高遠程理賠精確度。

    （文中胡進喜為化名）

中青報·中青網見習記者 焦晶嫻 中青報·中青網記者 陳卓 來源：中國青年報

2023年09月20日 06 版