信心之火｜專訪陸銘：大城市要增加人口和經濟承載力

中國發展研究院執行院長、上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授 陸銘

在城鎮化的過程中，地方政府如何克製盲目投資的衝動，將更多的精力與財力放在拉動消費方面？對於位置偏遠、缺乏吸引力的新城，應如何更加科學地進行評估與規劃？近年來一線城市出現了人口流出的現象，這種現象會否持續？超大型城市如何提高吸引力？

近期，澎湃新聞記者就上述相關問題專訪了上海交通大學特聘教授陸銘。

陸銘表示，當前地方政府債里有大量的債務，是前些年盲目擴張所導致的。未來要尊重區域經濟發展的規律，要看到經濟和人口向部分地區集中的客觀規律，人口流出地不應再建新城，且不能繼續在已經投資過度的地方去引導資源進行配置，否則就會導致越投入越沒回報、經濟資源配置的效率越低的狀態。

陸銘指出，地方政府的激勵機制、考核機制及稅製需要改變。要逐漸從以生產為基礎的稅製結構轉向以人口和消費為主的稅製結構，後者的比重要逐漸提高，才能改變地方政府為招商引資大量補貼、重覆建設等行為。

陸銘多年來極力倡導加大土地制度與戶籍制度的改革以促進城市更好地發展。對於疫情後一線城市人口出現流出的現象，他認為，除了要盡快出台舉措，打造更好的營商環境，讓其能擺脫負向衝擊導致的陰霾，同時需要進一步發揮一線城市人口規模、人口密度和人口流量的優勢。他認為當前一線城市可以加大戶籍制度改革的力度，讓那些已經長期在城市穩定就業和居住、穩定繳納社保的人群，能夠獲得本地戶籍和市民化待遇。

人口流出地不能再建新城，投資性買房要考慮人口流動方向

澎湃新聞：中央經濟工作會議中提到，統籌好地方債務風險化解和穩定發展，經濟大省要真正挑起大梁，為穩定全國經濟作出更大貢獻。我們注意到，一些地方債的累積與發展新城有關。對於新城規劃和地方債務化解，您有什麼建議？

陸銘：曾經有一段時間，全國掀起過一輪新城建設的高潮，各個地方都在建新城。根據我自己的研究，超過90%的中國地級市都建設了當地的新城，很多新城建設在三四線以下的城市，且在中西岸地區，其中不少地方人口負增長，新城遠離當地的中心城區，又建設得比較大，人口密度低。短期通過投資可以拉動當地的GDP和就業，但隨著新城建設完以後，會發現它對於經濟發展所形成的帶動力是有限的。隨著人口的逐漸流出，新城建設所形成的工業廠房、住房出現了大量的閑置，而建設中所依賴的地方政府債務最後出現了沒辦法償還的情況。當前地方政府債里有大量的債務，是前些年不顧自己的地理自然條件盲目擴張所導致的。

我們的研究說明，一個地方建的新城離中心城區越遠、面積越大，人口密度越低，當地的負債率就越高，而在發達地區、沿海地區、大城市周圍沒有這樣的現象。這就說明了區域經濟發展本身有自己的客觀規律，違背規律搞的建設，最後都會出現事與願違的後果。

未來唯一的選擇就是尊重區域經濟發展的規律，要看到經濟和人口向部分地區集中的客觀規律。對於有經濟發展潛力的地區，要通過生產要素的合理流動和高效集聚產出更多的產業、就業機會和稅收，幫助那些曾經有大量投資和債務但沒有回報的地區，實際上通過上級財政轉移支付的方式去把所欠的債務還掉。不能繼續在已經投資過度的地方去引導資源進行配置，否則就會導致越投入越沒回報、經濟資源配置的效率越低的狀態。

因此，經濟大省要充分利用自己的條件，為整個國家的持續增長、化債作出貢獻。對於一些已經債務纍纍、沒有可能再去通過自身的造血還債的地方，一方面要有上級政府的債務重組，幫助欠發達地區把債務還掉，一方面也需要這些人口持續減少的地區，削減公共投資，甚至要進行機構的撤並，減少公共部門的支出，逐漸走上輕裝上陣的發展狀態，專注於自己有特長的產業來發展。

未來的新城建設應更多考慮人口流動的趨勢，只能在人口持續流入的地方建新城。此外，新城的建設要與中心城區做好連接，選址應在軌道交通站點附近，能形成相對的人口集聚。人口流出地不能再建新城，對於選址出現錯誤的、基礎設施和住房過剩的新城，要進行收縮式的規劃和發展。

澎湃新聞：當前市場比較關注的另一風險是房地產風險。您對目前化解房地產風險及優化地方財政有什麼建議嗎？您對年青人購房有什麼建議？

陸銘：從目前房地產和地方化債等問題來看，為了社會穩定，房地產主要還是保交樓。但實際上現在房地產的銷售還是與人口流動的趨勢相關。

人口流入地不用特別擔心，但人口流出的地方，如果已經出現房地產過剩，有條件的可以通過國有資產的出售償還一部分債務。已經形成了債務的，需要上級政府出台一定的辦法來化解。債務要一方面通過展期，另外允許一些地方借新債還舊債來緩解債務壓力，這些辦法都用完了以後如果還不行，只能由上級政府出台相關舉措來救助。為了防範道德風險，只能是進一步加強對地方借債的約束，同時要求地方政府削減財政開支，尤其在人口流出地的公務員、事業單位已經過剩的情況下，削減當地編製和相關的公共支出。公共服務的進一步提供則通過上級政府的財政轉移支付來解決。

青年人買房這方面，我認為要看買房的目的。第一套房通常與就業掛鉤，所以在哪裡就業就買在哪裡。一線城市、準一線城市等，房價較高，需要看自己的財務能力。如果城市的服務業比重很高，就業崗位、消費場景都集中在市中心，那麼買房的年輕朋友就要考慮接近市中心的區位和總價之間的權衡。對通勤忍耐度比較高的年青人，可以適當考慮遠離中心城區，如果忍耐力比較低就要考慮在市中心買小房子或者租房。

投資性的買房就需要考慮人口流動方向了。應該說房產作為一種投資，保值增值能力是和一個地方人口增長的趨勢絕對相關的。

要從以生產為基礎的稅製結構轉向以人口和消費為主的稅製結構

澎湃新聞：您多年來極力倡導，中國需要持續推動土地制度與戶籍制度的改革，促進城市更好地發展。這與中央提出的建設統一大市場相契合，您認為，在統一大市場建設的過程中，目前最大的壁壘和障礙是什麼？

陸銘：經過多年的呼籲和中央對於統一大市場的推進工作，在戶籍制度改革方面，現在已經有所加快。原來我們最擔心的是戶籍制度改革，這個方面的問題已經緩解很多。接下來城市建設用地供應要與人口一致起來。人口流入地土地供應要更加充分，人口流出地土地供應要有所縮減，這是接下來從操作層面比較急迫要推進的工作。

現在矛盾的焦點是地方政府的激勵機制。多年來，地方政府習慣了採取最大化本地GDP增長和稅收的舉措，比如招商引資里大量的重覆建設、你爭我奪地進行補貼，與地方政府官員的考核機制相關。

另外，由於我國稅收體制比較獨特，主要的稅收來源是增值稅，增值稅是基於生產的，各地方政府都比較在意將企業招商引資到本地來，可以帶來稅源。但如果以一些發達國家的稅製為參照的話，我國在所得稅、消費稅、財產稅等方面比重較低，使得地方政府更重生產、不重消費，也不重視人口的引入。

長遠角度，要改變的實際上是地方政府的激勵機制、考核機制及稅製。要逐漸從以生產為基礎的稅製結構轉向以人口和消費為主的稅製結構，才能改變地方政府的這種行為。當然，稅製的改革是一個漫長的過程。

最近中央領導在各種場合要求地方政府提高政治站位，從全國統一大市場的必要性和緊迫性角度，來與中央推進全國統一大市場的工作方向保持一致。在體制和機制沒有發生根本變化的情況下，要求地方政府更多從全國層面考慮問題是有助於推進全國統一大市場建設的。

部分省級政府也通過協調下轄市縣，來克服各自為政的招商引資中不利於市場整合、不利於資源優化配置的做法，這是值得肯定的。以大城市為中心的中心城市與周邊形成都市圈，涉及跨省的邊界，就需要加強省級政府之間的協調，在規劃、建設用地的配置、交通、基礎設施建設等方面打破省級行政邊界來推進一體化。

澎湃新聞：近期的國常會指出，深入推進以人為本的新型城鎮化，把農業轉移人口市民化擺在突出位置，進一步深化戶籍制度改革。您認為，在城鎮化的過程中，地方政府如何才能克製盲目投資的衝動，將更多的精力與財力放在拉動消費方面？

陸銘：現在各級地方政府在對待服務業、消費方面，仍然存在一些認知誤區：總是簡單地從稅源角度去看待製造業和服務業的發展，普遍偏愛發展製造業。因為製造業往往企業規模較大，在財務上、會計上都比較清楚，徵稅相對比較容易。而服務業往往企業規模較小，部分小企業財務會計制度不完善，徵稅較困難。

但地方政府嚴重忽略了一點，就是當前中國的產業結構中製造業總體上是產能過剩的，而服務業存在嚴重的不足。從未來發展的趨勢角度，消費佔GDP的比重和服務消費佔消費的比重都會持續上升。因此，服務業會成為越來越重要的稅收來源。

從創造就業機會的角度，全國範圍看製造業的就業是負增長的，機器替代製造業就業崗位的趨勢非常明顯，服務業現在已經成為創造就業的主體，且一直在正增長。這一點對於提高經濟發展水平給人們帶來的獲得感，從創造就業、改善勞動收入在國民收入中的佔比來說，都是有積極作用的。更為重要的是，隨著收入水平的提高，人們越來越重視生活品質，各級地方政府要看到通過發展服務業、發展服務消費，能夠起到留住人才的作用，實際上有助於促進當地包括製造業和服務業在內的經濟發展。把人留住了，經濟發展的後勁就強了。

此外，消費服務里還有很多帶有生產性。傳統的習慣思維，總是喜歡把消費和生產對立起來。有一些消費行業實際上背後帶著很多科技，對生產端有促進作用，尤其與數據和平台經濟有關的行業，消費所產生的大數據資源正在賦能製造業的研發、設計、市場等環節，促進產品的創新、市場的開拓。再比如，遊戲產業表面看起來是消費，但其中大量的技術與未來人類科技的發展方向相關，醫美行業背後是生物科技等。

現代化的階段，把消費跟生產對立起來，把服務跟製造對立起來，都是嚴重落後於時代發展的傳統思維方式。

人口集中速度慢於GDP集中速度導致地區間人均GDP的較大差距

澎湃新聞：近年來一線城市出現了人口流出的現象，您怎麼看？您曾公開發表的一個重要觀點是，在後工業化階段，城市與城市之間的競爭需要考慮用生活品質來留人，那麼，對於超大型城市來說，如何通過城市更新更好地提高城市吸引力？

陸銘：一線城市近兩年的人口流出，主要還是因為疫情及防控措施對經濟產生了負向衝擊，至今仍存在「疤痕效應」，疤痕不是一夜之間可以消除的，需要時間。尤其近幾年受疫情衝擊更多的是服務業，服務業容納了大量的外來人口，因此出現人口流出的現象。

當前中國經濟正在逐漸的恢復當中，並且相對於製造業，服務業恢復的趨勢更加明顯，只要一線城市能夠重回經濟發展的正常軌道，人口的增長就仍然會出現。只要經濟是發展的，服務業的佔比一定是持續提升，而一線城市對於發展生產性服務業和消費性服務業都具有強大的人口規模、人口密度和人口流量的優勢。大城市在服務消費方面強大的規模經濟有利於產生服務消費的高質量和多樣性，成為吸引人口遷入的非常重要的動力。因此，只要經濟持續發展，服務業佔比逐步提高，人口向大城市及周邊的都市圈去集中，這個趨勢不會發生根本性變化。

從一線城市自身角度，要盡快出台舉措，讓其能擺脫負向衝擊導致的陰霾，同時需要進一步發揮一線城市人口規模、人口密度和人口流量的優勢。尤其在數字經濟的影響下，一些線下的消費場景轉到線上，線下實體空間出現了很多空白需要去填補，應鼓勵這些線下的場景往接觸式、互動性強、體驗感強的消費場景去轉型。疫情結束後，全國各地咖啡館開得很多，也反映出更多的居民需要獲得線下場景的多樣性、互動性和體驗感。人與人之間的人際交流，這點非常重要。

從營商環境來說，大城市在法律制度建設、城市管理規則方面，相對於一些中小城市還是比較規範，在接下來的恢復階段，一線城市還要進一步發揮這方面的優勢，形成良好的營商環境，助力民營企業的發展。

我認為當前一線城市完全可以加大戶籍制度改革的力度，讓那些已經長期在城市穩定就業和居住、穩定繳納社保的人群，能夠獲得本地戶籍和市民化待遇。一線城市本身面臨老齡化、少子化，經濟又受到不利的影響。對於推進以人為本的城鎮化和加快市民化進程，最近國常會已將其上升到了國家戰略，因此這方面我認為還是可以加快改革的力度，要下決心在一線城市對外地人實施市民化、加強公共服務供給，既有利於社會和諧，也有利於經濟增長，能夠釋放消費和投資的機會，還能夠滿足人民對美好生活的嚮往，可以說是一個多贏的舉措。無論怎樣呼籲加強推進改革的力度，我認為都是不過分的。

澎湃新聞：您被認為力撐大城市發展，認為追求人均GDP的均衡應取代追求區域GDP的均衡。如何評價目前我國人均GDP的均衡？

陸銘：認為我是「力撐大城市發展」，這個理解是有偏差的。一個國家的經濟發展，是發展大城市還是小城市，背後是所有人用腳投票的結果。之所以世界各個國家出現經濟、人口向大城市及周邊地區集聚的趨勢，是因為現代經濟發展的規模經濟效應，它的正效應遠超過人口集中所帶來的負效應，這種力量就主導了人口流動方向。從公共政策的角度，應該順應這樣的流動方向，不要去對大城市的發展施加人為的約束。尤其在中國的背景下，從計劃經濟時期繼承下來了製約人口流動的戶籍制度、製約土地資源跨地區有效配置的建設用地指標的制度，規劃是以行政單位意義上的省和市來開展基礎設施建設投資，這些都是製約大城市合理髮展的因素。因此我所提的支持大城市發展是指要讓這些大城市的發展逐漸變成都市圈，要在體制機制上鬆綁，增加經濟和人口承載力，而非要給大城市再有額外的優惠政策或鼓勵政策。

多年以來我試圖澄清一個認識誤區，很多人把集聚等同於區域間的不平衡發展，認為集聚擴大了區域間的差距。實際上，在經濟理論和各國的實踐中，都會出現地區之間經濟和人口向少數地區集中但人均GDP差距逐漸縮小的過程。歐洲、美國、日本，一些進入到發達國家狀態的國家，都是經濟和人口同步向少數地區集中，但地區之間人均GDP的差距是比較小的。

要理解這一點的確在思維上是一個考驗，但並不難。

可以想像一下，如果一個國家分成兩半，面積相等，其中一半集中了國家80%的GDP及人口，另一半集聚20%的GDP和人口，這兩個地方的人均GDP會相差不多，只不過人多的這半發展製造業和服務業，人少的部分發展農業、旅遊和自然資源等產業。

當然，現實生活中，不同地區之間的人均GDP不會出現完全均等，但發達國家的地區之間的人均GDP差距是遠遠小於我們國家的。我們國家的現狀是經濟和人口在向部分地區集中，但由於受到戶籍制度、公共服務配置依照戶籍身份等制度的製約，人口集中的速度慢於GDP集中的速度。因此，到目前為止，地區之間仍然存在著比較大的人均GDP差距。

由於持續的改革及人口流動，地區間的人均GDP差距有所縮小。最發達的省級單位的人均GDP曾高達最欠發達地區的人均GDP的約十倍，現在已經縮小到四倍多一點。從趨勢上來看，城鄉間、地區間、省內不同城市間、南北間、東中西之間的人均GDP和人均收入的差距都是伴隨著人口流動而逐漸縮小的。

因此，我們國家也正走著「在集聚中走向平衡」的發展道路。這裏的集聚是指經濟和人口的總量向部分地區集聚，平衡是指人均GDP、人均收入的均衡。現在要解放的思想是，不能把平衡理解為總量均勻分佈，如果這樣理解，那麼區域間均衡發展與現代經濟的集聚趨勢就是相互矛盾的。

中國這樣大的國家，省與省之間、省內部不同城市之間，在自然地理條件等方面的差距是巨大的，適合每個地方發展的產業差別也非常大，因此不同地區在全國統一大市場構建的過程中，就要強調各種生產要素的合理流動和高效集聚，地區之間要追求相互分工、優勢互補的區域協調發展格局。不能追求經濟總量一樣或產業結構一樣，而是要追求差異化的發展、強調人均的趨同。

澎湃新聞：在您的新書《空間的力量》中明確給出了「雙重中心—外圍」區域格局的具體論述，如何理解「雙重中心-外圍」這一論述？對於區域經濟發展來說，「外圍」應當如何進階？

陸銘：所謂「雙重中心-外圍」模型，是把區域經濟理論里經典的「中心-外圍」模型與中國改革開放以來經濟發展所形成的實際經濟格局相結合的一種模式表述。

區域經濟增長的核心地帶，集聚了人口和製造業、服務業，具有比較強大的規模經濟，外圍相對來說，由於地理位置、自然條件優勢不足，產業方面更多的是發展農業、旅遊、自然資源等，人口較少，追求人均GDP的指標。中心和外圍之間形成了有序分工、優勢互補，不同地區之間的人均GDP、人均實際收入和生活質量差別不那麼大的狀態，這是「中心-外圍」模型的核心思想。

中國在全球化和經濟逐漸現代化的過程中，形成的「中心-外圍」格局是一個從以沿海為中心特別是東南沿海逐漸到中西岸和東北的格局，在成都、重慶、西安等城市又形成了區域經濟發展的次中心。從省一級或城市群一級的區域單位來看，「中心-外圍」格局是以國家級中心城市、區域性的中心城市、省會等為中心，距離中心城市越遠，產業逐漸向農業、旅遊和自然資源型過渡的空間格局，中心地帶人口持續增長，外圍地區人口出現減少。

之所以在區域經濟理論基礎上，結合中國具體實踐提出「雙重中心-外圍」模型，主要因為既有的「中心-外圍」理論沒有針對特定的應用場景去指出什麼是中心、外圍，也沒有區域經濟發展動態過程的空間格局和趨勢，這些在中國區域經濟協調發展的實踐里都是必須結合中國格局、中國國情去給予明確回答的。

有了「雙重中心-外圍」模型，對於製定區域協調發展的人口、土地等資源配置的政策就有指導意義了。尤其是我近年在倡導要針對人口持續增長地區和人口逐漸減少地區製定差異化的區域發展的具體政策，也是要基於這一格局的。可以說，這一模型是我在過去近20年的時間裡通過學術研究，不斷用中國的數據反復驗證總結出來的。不論是基於歷史發展的過程，還是展望未來，這一模型對於理解中國區域經濟的實際格局都有具體的指導意義。

很多人認為外圍沒有發展機會，其實不是這樣的。地區之間呈現分工格局的時候，對於遠離沿海、遠離區域性中心城市的外圍地區，如果相對專注於發展農業、旅遊、自然資源等產業，那麼人口逐漸減少事實上可以通過相關產業的規模經營和現代化的逐漸升級來提高從業人員的人均收入。與此同時，上一級政府通過轉移支付幫助外圍地區改善生活質量。等到這些地方能夠實現產業的規模化和現代化以後，從業人員的人力資源結構也會出現年輕化、受教育水平提升的狀態，所使用的管理技術也會出現相應的變革，從而逐漸改變產業依賴人力、從業人員年齡偏大的狀態，相關行業就進階為現代化的產業了。