《粵港澳大灣區五週年發展報告》：以建成區域共同市場為目標

7月8日，新京報聯合廣州粵港澳大灣區研究院發佈《粵港澳大灣區五週年發展報告——灣區共同市場：願景與行動》。

新京報貝殼財經訊（記者孫文軒）正值《粵港澳大灣區發展規劃綱要》發佈5週年之際，2024新京報貝殼財經年會首次移師到大灣區。7月8日，2024新京報貝殼財經年會「機遇灣區 向新向榮」大灣區分會場開幕禮在深圳舉行。會上，新京報聯合廣州粵港澳大灣區研究院發佈了《粵港澳大灣區五週年發展報告——灣區共同市場：願景與行動》（以下稱《報告》）。《報告》顯示，在國內外政治經濟形勢快速變化的背景下，大灣區承載著建設新發展格局的戰略柱蠆式、高質量發展示範地和中國式現代化引領地的新使命。

《報告》提到，從大灣區服務全局的角度看，無論是有效應對「脫鉤斷鏈」、破解「卡脖子」的中等技術陷阱難題，釋放和發展新質生產力，還是推動國內統一大市場建設、引領高水平對外開放、推動形成雙循環發展新格局，都對大灣區實現更高水平的市場一體化提出了迫切需求。

廣州粵港澳大灣區研究院執行院長何冬妮介紹稱，區域經濟（市場）一體化本質上是打破各個經濟體間市場分割和制度性行政性壁壘、促進資源要素在區域內自由流動和優化配置的過程。有效借鑒「多國多製」下歐盟建設共同市場的經驗教訓，對「一國兩制」下推進大灣區市場一體化具有現實意義。

在打造粵港澳大灣區共同市場的總體思路上，《報告》顯示，要以建成區域共同市場為願景目標，以促進貨物、服務、人員、資本、數據及科創要素高效便捷流動為重點，以2025年、2035年、2050年為重要時間節點。

到2025年，在促進貨物、服務、人員、資金、數據以及科創要素跨境高效便捷流動方面形成一批典型案例，大灣區市場一體化進程加快，為打造大灣區區域共同市場奠定基礎。

到2035年，促進貨物、服務、人員、資金、數據以及科創要素高效便捷流動持續突破，灣區內相關規則銜接的有效路徑和多元模式形成，大灣區對標與對接高標準國際經貿規則的規則、標準顯著增加，區域共同市場初步建成，引領推動全國統一大市場建設。

展望2050年，大灣區內市場高度一體化，大灣區引領全球的經貿、科創等規則和標準顯著增加，具有國際競爭力和影響力的大灣區區域共同市場基本建成。

以下是報告摘要：

一、打造粵港澳大灣區共同市場的總體思路

1.以建成區域共同市場為願景目標。借鑒歐盟打造區域共同市場的做法和經驗，以貨物、服務、資本、人員、數據以及科創要素的高效便捷流動為重點，以經濟運行規則銜接機制對接為保障，形成大灣區市場一體化發展新格局。

打造大灣區共同市場並非照搬歐盟共同市場建設的超主權國家模式。歐盟共同市場是在關稅同盟的基礎上建設起來的，但香港、澳門和內地同屬一個主權國家，打造「關稅同盟」既沒有必要也不可行，所以大灣區共同市場建設的核心是資源要素在區內的自由流動與優化配置。

2.以促進貨物、服務、人員、資本、數據及科創要素高效便捷流動為重點。實現貨物高效便捷流動。清理阻礙三地便利通關的規則和障礙，逐步消除限制商品流通的技術性壁壘。實現服務高效便捷流動。大幅減少跨境提供、境外消費、商業存在、自然人流動等模式下的制度壁壘；擴大內地9市對港澳服務提供商的單邊開放。實現人員高效便捷流動。推進人車跨境、就業創業、社會保障等領域的制度對接與政策協同。條件成熟時，基於大灣區居民統一身份標識，探索形成更加自由便利的人員出入境管理制度。實現資本高效便捷流動。以三地企業和居民更便利地享受跨境金融服務為重點，穩步推進大灣區金融服務市場一體化。實現數據高效便捷流動。形成大灣區內數據安全有序跨境流通的制度與機制，跨境數字貿易基礎設施實現高水平互聯互通。實現科創要素高效便捷流動。形成科研材料和儀器、人員、資金及數據等科創要素高效便捷跨境流動的機制。

3.以2025年、2035年、2050年為重要時間節點。到2025年，在促進貨物、服務、人員、資金、數據以及科創要素跨境高效便捷流動方面形成一批典型案例，大灣區市場一體化進程加快，為打造大灣區區域共同市場奠定基礎。到2035年，促進貨物、服務、人員、資金、數據以及科創要素高效便捷流動持續突破，灣區內相關規則銜接的有效路徑和多元模式形成，大灣區對標與對接高標準國際經貿規則的規則、標準顯著增加，區域共同市場初步建成，引領推動全國統一大市場建設。

展望2050年，大灣區內市場高度一體化，大灣區引領全球的經貿、科創等規則和標準顯著增加，具有國際競爭力和影響力的大灣區區域共同市場基本建成。

二、推動貨物高效便捷流動

4.推進貨物檢驗檢疫規則和標準的對接融合。借鑒歐盟相互認可制度 ，加快探索採用新的產品標準認可模式，進一步擴大檢驗檢疫標準互認，縮小不同關稅區之間在貨物安全、健康等標準以及合格認定程序方面的差別，降低企業因產品技術標準不同而帶來的成本。以促進內地海關流程標準化為重點，進一步加強口岸監管互認，推進企業分類信息共享，實行分類標準銜接互認。

5.加快消除阻礙貨物自由流通的技術性壁壘。推動基於三地共同認可的大灣區標準建設，通過大灣區標準化組織和企業通力合作發展「灣區標準」。在當前已初步形成的多個民生領域的「灣區標準」的基礎上，拓寬大灣區通用產品標準的覆蓋範圍。條件成熟時，採用大灣區產品標準標識系統，作為貨物自由流通的免檢通行證。

三、促進服務高效便捷流動

6.形成打造區域共同服務市場的共識。打造大灣區共同市場的重點和難點在服務貿易與服務業市場一體化。大灣區可借鑒歐盟製定內部服務市場戰略的經驗，發動行業協會、社會組織、企業和個人等對服務貿易壁壘進行系統梳理與評估。在此基礎上，中央支持三地政府協商製定比CEPA開放程度更高的《粵港澳大灣區區域共同服務市場框架協議》，作為推動共建大灣區一體化服務市場的指引性文件。

7.擴大專業服務資質及職業資格互認範圍。進一步擴大職業資格及相關培訓等互認制度的適用範圍。建立粵港澳三地的職業認證清單，推進三地職業資格單向認可或相互承認。適度引入香港專業服務從業資格認定制度與標準。提高大灣區內地城市人才評定的自主權。對於目前難以認可的行業領域從業資格，以法定機構形式設立共同認證機構，專事跨境職業資格認證事務。

8.以「單一聯絡點」提升服務貿易便利化水平。借鑒歐盟設置「單一聯絡點」的做法，與數字灣區建設緊密結合，在服務貿易領域加快粵港澳三地政務數據互通，實現跨境服務一站式電子政務辦理，提升大灣區內服務貿易便利化水平。

四、推動金融服務一體化

9.探索推行「單一通行證」制度，擴大內地金融領域制度型開放。當前阻礙三地間資金高效便利流動的壁壘主要在大灣區內地城市與港澳金融服務市場之間的非對稱開放。粵港澳大灣區可借鑒歐盟「單一通行證」 的經驗，符合要求的港澳金融機構只需報備港澳金融監管部門，然後由港澳金融監管部門與內地金融監管部門對接並進行備案後，便允許該金融機構來大灣區內地開展業務。大灣區內地金融機構在港澳開展業務亦遵循類似程序。

10.採取正面清單管理模式，先易後難，管控風險。可借鑒歐盟對單一通行證的正面清單管理模式，綜合考慮粵港澳三地市場需求、準入規則差異、共識差異、風險可控程度等因素，先由特定種類的金融機構、個別品種的業務和產品入手，構建基本的機構準入標準和業務通行框架，再根據試點情況和市場需求，逐步拓寬範圍。

11. 以居民有迫切需求、風險便於管理的支付牌照為突破口。在港澳率先推行便民跨境支付領域的單一通行證制度。現階段可以數字人民幣跨境支付為突破口，逐步拓展服務貿易領域的數字人民幣跨境支付結算如旅遊、消費、勞務等，再逐步推行至大灣區內企業商貿、投融資等領域。以數字人民幣跨境支付應用為重點，加強三地金融監管協同。

五、促進人員高效便捷流動

12.探索大灣區人員流動的「類申根」制度。大灣區可探索「類申根區」的區域人員流動制度：一是推進人員跨境流動的信息共享機制和信息監測系統建設。二是放開人員限制。進一步擴大內地人員前往港澳地區的人才簽注範圍。三是探索以灣區居住證為主要載體的簽注政策。完善針對港澳家庭成員的配套措施。

13.推進社會保障等基本公共服務規則和標準的相互銜接。借鑒歐盟促進跨境就業的社保規則銜接經驗，以提升社會保障跨境可攜帶性和可獲得性為重點，逐步推動三地社保等基本公共服務制度銜接、待遇趨同。逐步在大灣區內推行統一的居住證制度，提升居住證上負載的出入境、公共服務、社會保障等服務的可及性、便利性。

14.推進大灣區教育培訓領域的融合發展。適當借鑒歐盟「高等教育區」 經驗，推動內地與港澳大學放開在大灣區的招生。採取「委託培養」等多種方式，利用香港教育系統為內地培養人才。推動港澳與內地高等教育學分互認。搭建粵港澳統一就業信息平台，提供灣區勞動力市場信息。探索大灣區專業人才共同培訓計劃。

六、促進數據高效便捷流動

15.中央授權三地協商製定三地政務數據共享的協議。借鑒歐盟在政府公共數據開放與再利用方面的相關經驗，在統籌發展與安全的原則下，梳理現有政務數據的跨境流動共享情況，找出堵點並出台政策，逐步形成大灣區內政務數據和信息共享範圍、使用、管理和監督等基本規則。利用數據局成立的契機，適當借鑒歐盟以實體機構協調跨境數據保護和監管的模式，改變國內數據監管「九龍治水」的局面。

16.探索打造大灣區科研數據空間。借鑒歐盟建設共同數據空間的「小切口」創新經驗，探索建設大灣區科研數據空間，合理規劃佈局科研信息與數據基礎設施，建立粵港澳科研信息與數據共享機制。借鑒歐盟打造開放式數據社區的做法，適當放開三地科研信息與數據傳輸，減少政產學研合作的科研信息與數據流動障礙。

利用自貿試驗區、河套園區以及數字貿易園區先行先試。

七、促進科創要素高效便捷流動。

17.加快科研基礎設施開放共享。實施大灣區科研基礎設施開放計劃，推動科研基礎設施向企業、科學家、科研工作者等開放，定期對科研基礎設施開放進行第三方評估。打造三地一體化、「一站式」科研信息公共服務平台。鼓勵三地企業、高校、科研院所等共同參與建設綜合性國家科學中心、大科學裝置、國家重點實驗室和粵港澳聯合實驗室等高水平基礎科研平台。

18.實施粵港澳大灣區科技創新企業夥伴計劃。統籌公共創新資源和企業創新資源，實施粵港澳大灣區科技創新企業夥伴計劃與資助計劃，第一批重點可考慮開展人工智能、新能源、智慧城市和社區等領域的創新夥伴行動。鼓勵企業建立聯合研究體，並為初創企業和中小企業提供資助。加快三地及內地城市間科研領域政府資助、政府購買服務的規則和標準銜接。

19.成立大灣區科創基金。設立三地共同出資的專項基金和三地科學家共同參與的基金管理機構。例如，設立粵港澳大灣區聯合自然科學基金，推動大灣區基礎科學研究交流合作，促進基礎研究成果轉移轉化，資助科研人員圍繞人工智能、新一代半導體、生物醫藥、節能環保等重點領域，實施重點技術領域聯合創新行動。打造服務於國際科創中心建設的大灣區版超級「淡馬錫」，由三地財政出資的政府投資基金共同組建，整合各個城市的產業基金，避免惡性競爭。

20.探索實行灣區技術移民計劃。探索旨在吸引全球頂尖科技人才的「灣區技術移民計劃」，針對高新技術領域的頂尖人才，探索類似技術移民的長期居留簽證，持卡者可在三地享受一卡通行、一卡通辦、一卡優惠，加強對全球頂尖科技人才的吸引。

八、強化統籌協調，形成政府、市場與社會的合力

21.確立統分結合、循序漸進、開放共享、激勵相容的推進原則。大灣區共同市場從概念設計到決策、執行、評估、監督、改進等各個環節，都應重視建設多元主體參與機制；尋求多元主體的最大共識和制度融合的最大公約數；採取市場規則和標準共建、趨同、互認以及建立法定機構作為「中間接口」或「轉換器」等多種靈活方式；支持和鼓勵有條件的地區大膽探索、先行先試，對有困難的成員設立過渡性安排和例外條款；構建公平合理的區域利益補償機制，採取財政支持、人員培訓或者技術服務等措施，加強後進地區推進市場一體化的能力建設。

22.中央牽頭三地協商，研究出台建設共同市場的總體指引與規劃。建議中央牽頭粵港澳三方共同協商，出台共同市場建設的總體指引與規劃，明確總體目標及工作方向，釐清模式、路徑、時間表和路線圖。建立技術專家工作組，囊括三地政府官員、技術專家或學者，以及利益相關者，提出市場一體化的技術方案。

23.加大對地方的授權，充分激發地方政府推進共同市場建設的積極性。尤其是對重點合作平台和核心城市先行推進市場一體化的規則機制對接。對有迫切需求但涉及中央部委事權的，包括市場準入、服務貿易、公平競爭、金融開放等重點領域，爭取中央以「正面清單」方式授權地方探索。強化容錯激勵機制，對優秀案例及其機構、個人採取獎勵措施。

24.強化港澳參與動力，提高跨域協作治理的合作意願。在港澳居民迫切需要解決的便利往來、就業、就學、就醫、養老等領域，選擇一批優先項目並盡快取得實質性突破。在經濟和產業領域里，大力推行「香港+」模式，即以香港高度國際化的經貿規則制度為基礎「做加法」。橫琴、前海、南沙自貿區以及河套等重大開放平台率先對標香港高度國際化的營商環境，研究製定在市場準入、競爭政策、財政補貼、金融服務、知識產權等制度領域的平台版「香港+」計劃。

25.發揮市場主體和民間力量在推進共同市場建設中的重要主體作用。拓展市場主體和民間力量參與政府牽頭的市場規則銜接機制對接的渠道和方式，加大鼓勵灣區企業推進行業標準對接、標準互認、標準趨同；大灣區內地9市未來可在簡政放權的基礎上將部分管理權逐步下放給協會，並組建協商平台，擴大協會、商會和社會組織等參與建設共同市場的渠道。

九、探索設立帶有平準功能的大灣區結構基金

26.探索設立大灣區結構基金與結構債券。三地協商設立推進市場一體化的「結構基金」和「結構債券」,對共同市場建設的重大項目、重大工程等進行長期支持。選取大灣區共同關注的能力建設領域，設立結構基金組合。考慮設立：(1) 區域基金，重點支持落後地區中小企業發展，促進投資和改善基礎設施，提升落後地區參與市場一體化的能力；(2) 社會基金，主要提供大灣區青年就業、教育、技能培訓方面的資助。

27.探索項目製「準共同預算」機制。依託大灣區結構基金，針對市場一體化的重大項目，探索符合成員發展水平的共同籌資機制。方案一：借鑒歐盟模式即成員按GDP固定比例募資，方案二：是從中央轉移支付中提取。由9+2城市以及廣東省財政部門共同組建結構基金項目預算委，形成年度預算。建立結構基金官網，及時公佈投資項目的評審進度和信息。

28.建立法定機構以有效管理基金。三地聯合成立法人實體代表政府擁有、管理、運營基金。三方協商確定未來3~5年的重點工作方向和重點領域。明確項目申請、審核、監督、評價機制，以及資金的申請、撥付與審計機制。採用揭榜製與徵集製並舉方式，調動社會力量參與共同市場建設的重大工程。項目承包單位需三地單位共同組建聯合體進行申請，以此促進三地共同交流合作。

十、以法定機構為重要載體推進共同市場建設

29.成立法定機構，作為推動共同市場建設的「中間插口」或「轉化器」。借鑒歐洲領土合作集團（EGTC） 利用實體機構推進跨境事務協調的經驗，通過設立雙方或三方多元主體共建的法定機構，積極引入社會力量參與，將三地法律認可的跨境合作機構制度化，授予此類實體促進市場一體化具體領域重大項目的實施權。尤其是港澳沒有對應政府機構的領域。

30.提升法定機構運作的專業化、透明度及獨立性。進一步明確政府部門與法定機構的事權界限，提升組織運作的獨立性與專業性，取消套用行政級別和隸屬行政主管部門的做法。根據組織性質，在決策層中有選擇地加大企業、專業團體及社會人士的參與比重。提升法定機構的人事自主權，實行負責人和運營團隊全員市場化招聘。

編輯 嶽彩周

校對 盧茜