理順央地財政關係，怎麼發力？

在安徽省蕪湖市繁昌區繁陽鎮，2023年增發國債第二批項目城關聯圩排澇站工程正加緊推進。肖本祥攝（人民視覺）

江西省加快促進政務服務標準化、規範化、便利化，大力實施「一網、一門、一窗、一次」改革，努力讓企業和群眾「進一門、到一窗、辦多事」。圖為南昌市西湖區市民中心內的自助辦稅區，納稅人在導稅人員的協助下進行網上辦稅。新華社記者 李鑫攝

山東省菏澤市曹縣在大力實施工業經濟「強基固本 提質增效」三年行動過程中，積極釋放增值稅留抵退稅、研發費用100%加計扣除、增值稅加計抵減等「稅費紅利」，助推縣域經濟發展。圖為在曹縣有愛雲倉漢服基地，曹縣稅務局的工作人員上門走訪，並向企業負責人（右）介紹減稅降費助企發展相關優惠政策。新華社記者 郭緒雷攝

中央和地方財政關係是政府間權責劃分的基本組成部分。《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係。7月31日，財政部有關負責人就相關問題答記者問。

目前，中國央地財政關係總體狀況如何？下一步，中國將如何推進消費稅改革、健全地方稅體系？在收入劃分、轉移支付、財政事權和支出責任劃分等方面，理順央地財政關係將如何發力？

完善地方稅制度體系

什麼是中央和地方財政關係？具體看，央地財政關係包括三個方面：

一是收入劃分，即以稅收為主體的政府收入在政府之間如何安排。二是財政事權和支出責任劃分，即「事該由哪級政府干，錢該由哪級政府出」。三是轉移支付制度，即在事和錢都分清楚的基礎上，調節政府間的財力盈缺；如果地方收入不能滿足幹事的需求，要通過科學規範的轉移支付進行彌補。

此前，中國的中央和地方財政關係大致經歷了統收統支、包干製、分稅製三個階段。財政部副部長王東偉介紹，1994年分稅製改革特別是黨的十八屆三中全會以來，中國財稅體制不斷完善，逐步形成了現行地方稅體系，在保障地方政府財力、促進經濟社會持續健康發展等方面發揮了積極作用。

隨著中國經濟轉向高質量發展階段，現行地方稅制度體系不夠完善、結構不盡合理、稅權配置不夠健全等問題日益突出。「能收的錢少、要辦的事多」，如何應對地方財政收支矛盾？

完善的央地財政關係，有利於增強地方財力保障，推動區域協調發展和基本公共服務均等化。在收入劃分方面，推進消費稅改革，健全地方稅體系，引導更多稅收收入「活水」流向地方財政，是理順央地財政關係的重要一環。

據瞭解，中國現行規模較大的稅種中，消費稅全部歸屬中央，主要在生產和進口環節徵收。為拓展地方稅源，中國將推進消費稅徵收環節後移並穩步下劃地方，統籌考慮中央與地方收入劃分、稅收徵管能力等因素，分品目、分步驟穩妥實施，引導地方改善消費環境；研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合併為地方附加稅，授權地方在一定幅度內確定具體適用稅率；改革環境保護稅，將揮發性有機物納入徵收範圍。

同時，地方稅收管理權限將適當擴大。據介紹，中國近年已在環境保護稅法、資源稅法、耕地佔用稅法等地方稅立法中賦予省級地方確定具體適用稅率、稅收減免等管理權限；今後，在中央統一立法和稅種開徵權的基礎上，將探索研究在地方稅稅製要素確定及具體實施上賦予地方更大自主權。

此外，非稅收入也是地方財力的重要組成部分。中國將規範非稅收入管理，適當下沉部分非稅收入管理權限，由地方結合實際差別化管理；深化自然資源有償使用制度改革，把依託行政權力、政府信用、國有資源資產獲取的收入全部納入政府預算管理；對收費公路問題，按照「受益者付費」原則推動優化相關政策。

事權財權劃分更科學

中國社會科學院財政稅收研究中心主任楊誌勇表示，完善中央和地方財政關係，是深化財稅體制改革的重要內容。除了從收入劃分方面增加地方自主財力，完善央地財政關係也將從轉移支付、財政事權和支出責任劃分兩方面發力，解決好「怎樣給地方找收入」這一問題。

在轉移支付方面，中國將完善財政轉移支付體系，清理規範專項轉移支付，增加一般性轉移支付，提升市縣財力同事權相匹配程度。同時，建立促進高質量發展轉移支付激勵約束機制。

專家認為，一般性轉移支付的財力在由中央給付地方時，通常不指定特定用途，由地方統籌納入本級財政支出盤子。增加一般性轉移支付，有利於提升市縣財力同事權相匹配程度。

理順央地財政關係，繞不開「事」和「錢」歸誰這一關鍵問題。

事權財權哪些歸中央？哪些歸地方？哪些由中央和地方共同承擔？……解決這些問題，需要明確財政事權和支出責任。針對地方政府和基層財政困難，合理劃分央地之間的財政事權和支出責任，有助於減少地方財政剛性支出，實現「節流」和「開源」並舉。

粵開證券首席經濟學家羅誌恒認為，目前全國一般公共預算支出中，中央財政支出佔比仍有進一步提升空間。為促進經濟社會發展，中央政府在調節收入分配、促進城鄉區域協調發展、構建全國統一大市場、提高社會保障水平等方面的職能更加凸顯，需要對中央事權和中央財政支出比重進行相應調整。

中央、省、市縣的政府間財政事權，主要按照受益範圍、信息複雜程度、能否調動各級政府積極性等原則進行劃分。此前，中國已基本完成主要領域的財政事權和支出責任劃分改革，下一步將適當加強中央事權、提高中央財政支出比例。《決定》也明確，「中央財政事權原則上通過中央本級安排支出，減少委託地方代行的中央財政事權」「不得違規要求地方安排配套資金，確需委託地方行使事權的，通過專項轉移支付安排資金」。

中央事權增加，意味著委託地方事項逐步減少，「中央投資項目、地方出配套資金」的現象也將大幅減少。楊誌勇認為，相關舉措將有效減輕地方財政壓力，讓中央事權更加規範、地方政府有更多財力用於地方事務和基層治理，從而優化不同層級政府之間的分工合作格局。

中國人民大學財政金融學院副院長馬光榮認為，中央適度提高事權並非一蹴而就，「事權比財權更為複雜，因為事權不單是財政的事權，而是公共管理、行政管理的權限。」馬光榮建議，加強中央事權，應考慮同步推進行政機構的實體化改革，即中央進行相應事權所對應的行政管理機構垂直管理。

強化基本民生財力保障

進一步理順中央和地方財政關係，需要充分發揮中央和地方兩個積極性，持續推動基本公共服務均等化。

財政部綜合司司長林澤昌介紹，截至目前，2023年增發的1萬億元國債已全部下達地方、基本落實到項目上；截至7月26日，今年已發行新增地方政府債券1.9萬億元，更多新基建、新產業等領域納入專項債投向範圍，專項債額度分配向項目準備充分、使用效益好的地區傾斜；截至7月24日，今年安排的1萬億元超長期特別國債已發行4180億元，支持國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設。

從收支兩方面看，地方財政在基層「三保」和民生等領域支出有保障。

財政部預算司司長王建凡介紹，上半年地方財政收入增幅總體呈逐月回升態勢。今年1—6月，全國地方一般公共預算收入近6.6萬億元，同比增長0.9%。王建凡分析，上半年增長幅度較小，受多方面因素影響，「一是去年中小微企業緩稅，抬高了基數；二是部分能源礦產類產品價格持續下跌，對一般公共預算收入的實現有影響；三是去年年中出台的提高個人所得稅專項附加扣除標準政策，今年有翹尾減收影響」。

「1—6月，地方一般公共預算支出11.8萬億元。從監測情況看，基層‘三保’支出是有保障的，社保、就業、教育、農林水等重點支出都得到了較好保障。」王建凡說。

全年看，如何確保地方政府在基本公共服務等重點領域的支出強度？

轉移支付資金將繼續為地方財力提供底氣。2024年，中央財政加大對地方轉移支付力度，中央對地方轉移支付資金規模達10.4萬億元。王建凡介紹，截至6月底，相關轉移支付資金已下達8.99萬億元，下達比例達88.1%。

「對比來看，上半年中央下達轉移支付8.99萬億元，地方一般公共預算收入6.6萬億元，一般公共預算支出11.8萬億元，從財力端和支出端來看，財力是能覆蓋支出的。」王建凡介紹，目前地方財政運行總體平穩，財政部將進一步深化財稅體制改革，健全預算制度，完善財政轉移支付體系，提升市縣財力同事權相匹配程度。

為強化基本民生財力保障，從中央到地方的各級財政部門也將加大投入、完善機制，把居民關心的事一件件辦好。

林澤昌介紹，財政資金的「民生含量」將繼續增加：推動「老有所養」，完善基本養老保險全國統籌制度，逐步提高城鄉居民基本養老保險基礎養老金，加快補齊農村養老服務短板；推動「病有所醫」，健全城鄉居民醫保籌資機制，深化醫保支付方式改革，支持健全公共衛生體系；推動「勞有所得」，加強財政政策與就業政策的協調聯動，完善重點群體的就業支持體系，健全終身職業技能培訓制度；推動「幼有所育」，完善生育支持政策體系和激勵機制，加強普惠育幼服務體系建設。（本報記者 汪文正）

《人民日報海外版》（2024年08月15日 第04版）