激發數據供給活力 國家數據局詳解首份公共數據中央文件
中共中央辦公廳、國務院辦公廳日前發佈《關於加快公共數據資源開發利用的意見》，這是中央層面首次對公共數據資源開發利用進行系統部署。10月10日，國務院新聞辦公室舉行新聞發佈會，國家數據局局長劉烈宏介紹公共數據資源開發利用有關情況。
劉烈宏表示，《意見》出台後，能大幅激發供給動力和用數活力，進一步釋放公共數據在賦能實體經濟、擴大消費需求、拓展投資空間、提升治理能力中的要素作用。同時，也能引領帶動全社會數據資源融合應用，為不斷做強做優做大數字經濟、構築國家競爭新優勢提供堅實支撐。
為此，新京報貝殼財經記者專訪清華大學公共管理學院高級工程師、清華中國電子數據治理工程研究院副秘書長王理達，北京交通大學信息管理與理論國際研究中心（ICIR）特聘教授張向宏，就探索建立公共數據分類分級授權機制，如何避免公共數據資源授權運營機構濫用市場支配地位等壟斷行為等問題進行解讀。
新聞發佈會現場。主辦方提供。
三大配套文件將陸續出台
近年來，公共數據面向支撐數字政府建設，在便利群眾辦事、優化營商環境等方面發揮了顯著作用。但面向服務經濟社會發展，在資源供給、應用創新、權益分配等方面，「不敢」「不願」「不會」的問題比較突出，要素價值未得到充分釋放。
劉烈宏提到，《意見》主要創新點是，著力激發供數動力。公共數據資源開發利用不足，主要矛盾在供給側。《意見》明確共享、開放和授權運營三種開發利用方式，對資源供給進行體系化部署。著力釋放用數活力。《意見》鼓勵各方利用公共數據開發更多產品，提供更好服務，繁榮產業生態。規範授權運營活動。《意見》要求建立公共數據資源登記制度、授權運營情況披露機制，提出監督管理要求，確立了授權運營的制度規則框架。
後續將會有哪些具體舉措推動《意見》落地實施？劉烈宏介紹，已經起草完成《公共數據資源登記管理暫行辦法》《公共數據資源授權運營實施規範》，兩個配套政策一週內將面向社會公開徵求意見。同時，我們也正會同國家發展改革委，研究製定相關價格政策文件，近期即將出台。
《意見》提到，有序推動公共數據開放。健全公共數據開放政策體系，明確公共數據開放的權責和範圍，在維護國家數據安全、保護個人信息和商業秘密前提下，依法依規有序開放公共數據。
國家數據局副局長陳榮輝表示，《意見》明確了共享、開放和授權運營三種供給方式，主要是考慮到要按「需」施策、因「數」施策，既滿足不同的開發利用需要，也提出針對性的管理要求，目的就是希望能夠系統性地解決公共數據資源「供得出」的問題。
張向宏表示，授權運營是公共數據開發利用的三種方式之一，能直接共享和開放的公共數據應鼓勵免費共享開放，而不宜直接共享和開放的公共數據可以採用授權運營方式。
「總的來說，儘管共享、開放和授權運營的對象不同、用途不同、方式不同，但目的是一致的，就是要在保障安全的前提下，有效擴大公共數據資源的供給，更好釋放公共數據資源的價值，更好服務經濟社會的發展。」陳榮輝提到。
涉及個人信息的公共數據進行脫敏和匿名化處理
《意見》提到，「強化數據安全和個人信息保護，加強對數據資源生產、加工使用、產品經營等開發利用全過程的監督和管理。建立健全分類分級、風險評估、監測預警、應急處置等工作體系，開展公共數據利用的安全風險評估和應用業務規範性審查。」還提到，「探索建立公共數據分類分級授權機制」。
《意見》首次明確公共數據授權運營，具體來說有哪些公共數據可以被授權？張向宏介紹，根據《意見》內容，可以被授權運營的公共數據包括三類：一是各級黨政機關如公安、市場監管、醫保、社保等部門依法履職或提供公共服務過程中產生的公共數據；二是高校、科研機構、文化機構等各種事業單位依法履職或提供公共服務過程中產生的公共數據；三是電力、電信、自來水、煤氣、公共交通等重點國計民生領域國有企業在提供公共服務過程中產生的公共數據。
推動公共數據資源開發利用如何平衡發展和安全？如何兼顧效率與公平？王理達表示，在價值釋放的同時保障隱私與安全，是實現公共數據大規模開發利用所需破解的核心問題。《意見》在傳統的共享、開放方式之外，進一步明確了授權運營這一開發利用方式，是統籌數據價值釋放和隱私安全保護的重要舉措。
「基於安全性考慮，不可能將蘊含隱私、安全信息的公共數據授權給大量主體。《意見》提到了整體授權、分領域授權、依場景授權等三種公共數據授權運營模式，正是各地探索兼顧效率與公平的經驗總結。」王理達認為。
張望回答新京報記者提問時表示，數據資源開發利用程度越深，數據安全和個人信息保護就越要強化。特別是對於其中涉及個人信息的公共數據，要嚴格落實《個人信息保護法》，進行脫敏和匿名化處理，避免侵犯個人的信息權益。
張望提到，隨著數據技術發展，公共數據開發利用方式更加多元，也會伴生安全風險。《意見》鼓勵開發數據模型、數據核驗、評價指數等形式的數據產品，實現「原始數據不出域，數據可用不可見」，既保障數據安全，也能有效保護個人信息。將支持數據加密、可信流通、安全治理等技術創新和應用，更好地解決數據利用中的安全問題。
價格機制要正確處理公益性和市場化開發利用的關係
《意見》提到，建立健全價格形成機制維護公共利益。發揮好價格政策的槓桿調節作用，加快建立符合公共數據要素特性的價格形成機制。指導推動用於公共治理、公益事業的公共數據產品和服務有條件無償使用。用於產業發展、行業發展的公共數據經營性產品和服務，確需收費的，實行政府指導定價管理。
張向宏認為，公共數據具有規模體量大、數據質量高、價值潛能大、公共屬性強、安全要求高、可控性強等特徵。價格形成機制既要體現公益性原則，也要充分發揮市場調節功能。用於公共治理、公益事業的公共數據產品和服務有條件無償使用。用於產業發展、行業發展的公共數據經營性產品和服務，確需收費的，實行政府指導定價管理。
陳榮輝表示，建立健全價格形成機制，本質是要在堅持維護公共利益的前提下，要正確處理公益性和市場化開發利用的關係，實現經濟和社會綜合效益的最大化。充分發揮價格政策的槓桿調節作用，引入市場化力量參與公共數據資源開發利用，就是要讓「專業的人做專業的事」，形成更多更好的數據產品和服務，能更好滿足多層次、多樣化的用數需求。
「《意見》還提出，鼓勵和支持企事業單位和社會組織，利用運營機構投放到市場上的數據產品和服務，進一步開發公益產品，提供便民利民服務。部分公共數據產品和服務收費，主要是在彌補成本的基礎上，支持運營機構等相關方按投入和貢獻取得合理的回報，這也還需要在公共數據資源開發利用的實踐過程中，不斷探索、完善。」陳榮輝提到。
運營機構應當限制運營期限，引入競爭機制
《意見》提到，建立公共數據資源授權運營情況披露機制，按規定公開授權對象、內容、範圍和時限等授權運營情況。運營機構應公開公共數據產品和服務能力清單，披露公共數據資源使用情況，接受社會監督。運營機構應依法依規在授權範圍內開展業務，不得實施與其他經營主體達成壟斷協議或濫用市場支配地位等壟斷行為，不得實施不正當競爭行為。
張向宏認為，公共數據資源授權運營應遵循方案編製、決策審議、組織實施等程序。運營機構應當通過招標、談判等公開競爭方式選擇。應明確授權範圍及數據資源目錄。限制運營期限，原則上最長不超過5年。
王理達提到，在開展公共數據授權運營的過程中，除了關注數據供給和開發應用的效率外，還需要採取必要措施促進公平競爭，實現經濟和社會效益最大化。要堅持市場驅動，要用市場化的模式推進授權運營活動，在運營機構選擇中引入競爭機制，通過明確的協議約束授權運營的範圍、時限、責任、評價方式和退出條件等。
劉烈宏表示，授權運營作為一種新的公共數據資源開發利用方式，近年來一些地區和部門先行先試、積極探索，在實踐過程中形成了整體授權、分領域授權、依場景授權等多種模式，應該說各有特點。同時，也面臨規則程序不夠明確、職責邊界不夠清晰、運營情況不夠透明等問題，如果這些問題把握不好，會影響公平競爭。
「加強多維度監管。一方面，《意見》要求數據管理機構履行行業監管職責，指導監督運營機構依法依規經營。另一方面，要求各地區各部門要向審計機關提供資源開發利用情況，自覺接受審計監督。此外，《意見》還明確提出，建立公共數據資源授權運營情況披露機制，運營機構應公開公共數據產品和服務能力清單，披露公共數據資源使用情況，接受社會監督。」劉烈宏介紹。
新京報貝殼財經記者 陳維城
編輯 嶽彩周
校對 柳寶慶
