7.7萬人被立案，村幹部腐敗更嚴重了嗎

來源：南風窗

7.7萬人。

2024年10月26日，在中央紀委國家監委（以下簡稱中紀委）通報的今年1-9月全國紀檢監察機關監督檢查、審查調查情況中，立案現任或原任村黨支部書記、村委會主任的人數達到這一數字。

而根據中紀委今年1月的通報，2023年全年，這一數字為6.1萬人。這意味著，今年前三季度立案的村黨支部書記和村委會主任人數已超去年全年，增幅明顯。

早在2023年2月，中紀委印發《關於開展鄉村振興領域不正之風和腐敗問題專項整治的意見》，提出要堅決懲治一切損害群眾利益的腐敗行為，並指出要加強對村幹部特別是「一肩挑」人員的監督管理。

5個月後，中紀委在通報當年上半年全國紀檢監察機關監督檢查、審查調查情況時，首次披露村黨支部書記和村委會主任的立案人數，當時數據為3.1萬人。

當年年末，在中紀委推出的2023年度十大反腐熱詞中，嚴查「蠅貪蟻腐」在列。

根據中紀委年中通報，2024年上半年，全國現任及原任村支部書記、村委會主任立案人數為4.7萬人，此後三個月內，立案人數增加了3萬名。

此次通報後，輿論場中不少聲音對7.7萬人這一數據表示「觸目驚心」，也有聲音發出疑問，是村幹部腐敗變多了還是反腐敗近兩年才深入基層？

01

立案不等於腐敗

「從比例上看，相對於別的層級幹部，村黨支部書記和村委會主任立案人數不算太多。」武漢大學社會學院教授、中國鄉村治理研究中心研究員呂德文告訴南風窗。

據中紀委通報，1-9月，全國紀檢監察機關立案64.2萬件，其中立案省部級幹部58人；廳局級幹部3263人；縣處級幹部2.6萬人；鄉科級幹部8.9萬人；現任或原任村黨支部書記、村委會主任7.7萬人。

在5種細分幹部人群中，立案人數最多的是鄉科級幹部，其次是「村幹部」。

呂德文表示，這一數據基本符合現實情況，但需要強調的是，中紀委此次公佈的數據中表述的是立案，「這不等於腐敗，立案有很多種原因，比如責任事件也要查處」。

實際上，「基層一些事務，很多具有模糊性，尤其是涉及政策的違法違規行為，很多（村幹部）是‘背鍋’的。」呂德文舉例稱，這兩年整治的農村違規用地問題，尤其是耕地保護方面有很嚴重的歷史遺留問題，像有些土地本身不適合耕種，被拋荒了或用作其他用途。

「這在以前的政策環境下是允許並且鼓勵的，但現在要恢復，然後上級的督查整改期限又很短，基層沒有時間來做這個工作，所以很可能就是應付一下。」呂德文說，比如，明明這個土地已經硬化，但為了應付上面的督查，基層幹部就在上面鋪一層土，假裝已經整改。

然而，如果督查部門在檢查時發現了這種「偽整改」，村幹部就會受到查處。呂德文告訴南風窗，在基層，很多類似的政策執行都會出現這種問題，不少村幹部都有可能因為土地或環保方面的問題而被查處問責。或是因為當地出現重大惡性案件，涉及到一些履職問題，村幹部也有可能被立案審查。

因為「鄉村兩級一般都有屬地責任，當地出了事情他們會被連帶處理，所以，這兩級立案的人數最多。」呂德文說，但立案過後，並不一定開除或刑事處罰等，可能是警告之類的輕處分，這和貪汙腐敗的處理是兩回事。

因此，中紀委這次通報的7.7萬名被立案的村幹部，不單單都是因為經濟上的問題或都是貪汙腐敗之類，有些立案可能是在職責上需要承擔責任。「（某種程度上）這一數據背後反映的並非是村幹部腐敗惡化，而是紀律部門強化了問責，所以立案數量增加了。」呂德文說。

「鄉鎮紀委立案的案件很多是由上面交辦下來的，不是由他們自己查出來的。」中南大學公共管理學院教師冷波也告訴南風窗，他此前在多地做基層「微腐敗」調研時發現，隨著基層專項督查、巡視巡查等監督措施變多後，村幹部被立案的數量也在隨之增加。「上級交辦的問題線索，是政治任務，不得不查。」冷波說。

02

腐敗黑手伸向國家

儘管立案不等於貪汙腐敗，但可以確定的是，對村幹部「微腐敗」或基層的「蠅貪蟻腐」，整治一直在進行，並在近年來力度不斷加強。

南風窗記者注意到，至少從2015年7月開始，中紀委網站開始通報各省群眾身邊的「四風」（形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風）和腐敗問題案例，其中以鄉鎮及村級幹部「四風」和腐敗問題為主。

不過，因時間和地域等因素，基層腐敗呈現出不同特點。

2023年11月，《中國紀檢監察》雜誌發文提到，「以前的基層腐敗主要表現為吃拿卡要、與民爭利，如今隨著監督執紀力度的加大、老百姓維權意識的提高，更多的腐敗黑手伸向了國家。」向國家伸手集中表現為套取、騙取國家補貼。

「基層腐敗受兩個因素影響，一個是利益流量，第二個是制度規範程度。」冷波告訴南風窗，利益流量多的地方，比如像發達地區的城中村、城郊村，徵地拆遷多、集體經濟發達，就有較多腐敗機會。而很多中西岸地區沒有土地開發，項目又少，腐敗空間就比較小，腐敗問題主要出在套民生類政策補貼方面，比如低保、危房改造等，或者是挪用政策資金。

此外，制度規範越完善的地方，腐敗機會就小。「比如我調研過的浙江省，他們因為民營經濟發達，土地開發規模大，為瞭解決基層「微腐敗」問題，從2014年開始推行一個叫‘村級權力清單36條’制度。」冷波說，該制度使村幹部做事有法可依、有章可循。所以，雖然當地基層利益流量很大，但是它們的制度規範性很強，腐敗空間小。

而中西岸地區雖然近幾年也在推行村級權力清單這樣的制度建設，但因為它們沒有太大的利益流量，「很多時候村莊內部的制度運行程度有限，主要靠上級政府抓一些政策性的腐敗。」

湖北民族大學馬克思主義學院院長徐銅柱等人在2020年發表的研究也表明，村幹部腐敗在地區和目標訴求上存在差異：

發達地區村幹部腐敗主要集中在工程建設、徵地拆遷等領域；而貧困地區村幹部腐敗往往集中在國家投入的資源上，比如對扶貧資金、惠農資金的侵佔等方面。

同時，發達地區村幹部腐敗的目標訴求呈現出從追求物質向獲取公共權力轉變的趨勢，而落後地區村幹部腐敗的目標訴求主要還集中在對物質利益的追求上。

該研究還發現，縱向來看，村幹部腐敗現像以往沒有形成一種嚴重的社會現象，貪腐的往往以個體為主，且人數少，影響小。

但近年來查處的一系列村幹部腐敗案件中，參與腐敗行為的人不再是單個，而是人數眾多。這表現在兩個層面：一方面，某個腐敗案件中參與的人員多， 即「窩案」；另一方面，是整個村幹部隊伍中有腐敗行為的人增多。

03

基層腐敗的動機

除卻那些利益熏心的主動貪腐外，從現實情況而言，部分村幹部的腐敗動機，或與他們的處境有關。

「現在村幹部幾乎都是全職，但待遇低，沒有額外收入，家庭再生產沒法維繫，（所以）有動機腐敗。」呂德文告訴南風窗，現在的村幹部自上而下的任務和專職化事務比較多，「不全職幹不完活」。

與此同時，他們的薪金待遇和福利保障卻跟不上其他正式行政體制內的幹部，有些地方可能達不到社會平均水平，所以他們「成為村幹部本身確實有一定的利益動機」。

呂德文表示，長期以來村幹部都是兼職，一般都有一些副業，比方承包工程之類。如果嚴格按照招投標規則，村幹部並不適合承包本村項目，因為有迴避性原則。但一般情況下他們都會去拿這份利益，「所以你要恰奇層工程性的腐敗，很容易把村幹部查出來。一查還不是一個，有可能是一連串。」呂德文說，某種程度上，這在基層是可以被理解的行為，但並不合法。

冷波也分析稱，當下村幹部專職化和年輕化，有較大的養家壓力和較多的社會交往，但除了東區發達地區外，大部分地區的村幹部待遇較差，又沒有時間去從事第二職業，客觀上導致村幹部缺錢，會催生其腐敗動機。

此外，冷波認為，當下愈發完善的監督管理及規範制度，也在一定程度上導致了被動的「微腐敗」問題。「這是腐敗治理制度的一個悖論」，冷波告訴南風窗，中央一直在加強腐敗治理，並配套了大量的反腐敗制度，「這都是很好的」。

與此同時，這樣一種反腐敗制度變得越來越精細和密集，「條條框框很多」，而實際中，很多村幹部在做基層工作時，沒法完全按照條條框框行事，「因為基層很多事情沒法完全標準化、程式化」。

冷波舉例稱，比如村里一些公益事務需要花錢，但它不在任何項目中，而入村的資金都是專款專用。

此時，如果村幹部不做這個事，鄉鎮黨委政府會施加壓力，村幹部陷入兩難境地。冷波說，一方面村幹部要完成行政任務，另一方面資金又被限制死了，所以有時就會挪用一些項目資金。

「這個過程中，他有可能自己貪一點，有可能不貪，但結果都是不合法。」冷波說，村幹部做事受到多重結構壓力的影響，所以在這個過程也可能會導致某種「微腐敗」問題。

04

要不要拿村長當「幹部」

儘管村幹部愈發專職化和行政化，但因為其不在正式的行政體制內，不屬於國家公務員，導致紀檢監察制度一定程度上無力。

冷波告訴南風窗，按照目前的監督體系，村幹部雖不是公務員，但黨內紀律和監察法同樣適用於他們。而實際中，效果可能差強人意。

比如村黨支部書記或村委主任產生「微腐敗」問題時，按理可以依照黨內紀律給予開除黨籍、留黨察看或黨內警告的處分，但冷波表示，實際中這種處分的威懾性並不高。

「調研的時候鄉鎮紀委跟我說，因為村幹部不是公務員身份，薪金待遇不是很高，所以他們對黨內處分表現出一種無所謂的態度。」冷波說，而且處分過後反而容易產生一個後顧之憂——他就變成「反對派」，更肆無忌憚地去告狀、搞破壞，「他們反而拿捏了鄉鎮紀委」。

同時，目前監察法儘管把村幹部等行使公權力的人納入了監察範圍，「但監察法對這類人員沒有具體的細則，所以各個地方也在探索具體的適用程度，比如說哪些人員能夠完全被納入進去，出現了什麼問題，應該怎麼去處理？這對鄉鎮紀委監委來說也是一個困擾。」冷波說。

此外，不同的村莊社會結構也會影響到基層腐敗的治理。冷波告訴南風窗，在分裂性或競爭性的村莊，內部有比較明顯的「反對派」和「當權派」的相互舉報。

這在一方面使得內部監督力量和制衡力量變強，很多問題鄉鎮紀委很容易介入，有利於反腐敗制度落地。另一方面，「反對派」也會利用監督制度，讓村里很多事情變得很難進行。「比如村幹部靈活處理有些村務，不完全符合條條框框，然後被他們發現了，就向縣里、市里舉報，這對鄉鎮來說也很頭痛，需要發揮地方鄉鎮紀委的智慧，平衡這兩派。」冷波說。

而保護性很強的宗族性村莊，內部可能形成庇護結構，會阻礙反腐敗制度的有效運轉。「但他們內部也有一個制衡機制，就是宗族內部的資金會受到村民的高度關注和監督，村幹部一般不會插手和貪腐；國家的資金往往歸公家管，村民的關注相對較弱。所以好的辦法是強化村民對國家公共資金的關心，把外在的反腐制度轉化為他們內部監督的制度。」冷波說。

然而，從監督有效性來看，重要的監督主體是鄉鎮黨委政府。

呂德文告訴南風窗，村里任何一件事離不開鄉鎮，「現在村里的報銷單據，得四五個人簽名，沒有鄉鎮駐村幹部簽名，他們幹不成事」。

實際中，「要是上級紀委沒有壓力，鄉鎮傾向於保護，不會隨便查處，因為鄉鎮政府需要村幹部幹活。」呂德文說，鄉鎮黨委政府知道基層事情難辦，而且村幹部待遇有限，一般都會同情性理解，只要村幹部不太過分就行。

不過，概括來講，「現在基層腐敗不說減少了，至少沒有惡化。事實上是規範多了，（這次）立案多了也是規範性表現」。呂德文說。

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作者 | 南風窗記者 何國勝