7.7萬名村幹部被立案背後

來源：中國新聞週刊

村民自治框架下的村幹部腐敗

不同於其他行政層級的腐敗現象

是基層治理和反腐的「硬骨頭」

需要綜合治理、系統出招

近日，中央紀委國家監委通報今年前三季度立案數據，其中村幹部立案數字引發關注。

通報顯示，2024年1至9月，全國紀檢監察機關立案64.2萬件，其中立案省部級幹部58人、廳局級幹部3263人、縣處級幹部2.6萬人、鄉科級幹部8.9萬人；立案現任或原任村黨支部書記、村委會主任7.7萬人。

7.7萬人這一數據，是去年同期立案人數4.6萬人的近兩倍，也超過了去年全年立案總數的6.1萬人。公開數據顯示，我國目前共有50.2萬個行政村，這意味著村幹部涉及腐敗已經成為一個不容忽視的問題。

近幾年來，基層的反腐力度不減。多位專家對《中國新聞週刊》表示，村民自治框架下的村幹部腐敗，不同於其他行政層級的腐敗現象，是基層治理和反腐的「硬骨頭」，需要綜合治理、系統出招。

盯著補貼「腐」

「90後」茹傑威是今年6月份被立案的一名村幹部。現年32歲的他曾擔任廣東省惠州市龍門縣龍潭鎮下埔村的黨支部書記（以下稱「村支書」）和村委會主任（以下簡稱「村主任」）。

根據通報，從2021年至2023年，茹傑威夥同他人通過偽造文件、搶種青棗樹冒充原有農作物等方式，騙取了墾造水田項目青苗補償款。最終，茹傑威被開除黨籍，並依法移送檢察機關審查起訴。

《中國新聞週刊》梳理今年1月至今的相關案件發現，涉腐的多是村里的「一把手」村支書、村主任，當中村集體的「三資」（即資金、資產和資源）管理是重災區。

山東省紀委監委在今年4月通報了菏澤市單縣朱集鎮韓六行政村原村支書韓廣雲的案件。2021年3月至2023年10月，他在「一肩挑」村支書、村主任期間，違規截留村民耕地地力保護補貼8.5萬元，虛報冒領玉米種植保險1.2萬元，冒領種糧農民一次性補貼1.2萬元。

在安徽六安市霍邱縣馬店鎮金田村，2022年9月，原村支書、原村主任許長金安排村幹部尹某某虛報金田村環境整治項目中的挖掘機工時，虛增了381.5小時，從中套取資金5.7萬元，這些款項被用於違規支出和發放補助。

袁柏順是湖南省廉政研究基地、湖南大學廉政研究中心首席專家，他和團隊此前整理了中央紀委國家監委網站2015年至2020年曝光的567起村幹部腐敗的典型案例，發現腐敗行為的前兩位是違規騙套和貪汙侵佔，分別佔比41.47%和12.6%，涉及領域包括房屋改造、扶貧專項、集體土地、社會保障和惠農補貼等。

腐敗的高發領域與鄉村發展的階段緊密相關。中國政法大學國家監察研究院副院長李莉長期深入農村調研，她在接受《中國新聞週刊》採訪時表示，20世紀八九十年代和21世紀初，國家逐漸向農村投入補貼，掌握分配資源的村幹部被一些人當成了「肥差」。一些村幹部上任前，以金錢或請吃飯的形式向選民拉票，之後再通過吃拿卡要等方式將賄選的花費「撈」回來。

隨著城鎮化的快速推進，農村徵地拆遷補償款和集體經濟成為村幹部腐敗的高發領域，尤其在經濟較發達的南方地區。

隨著鄉村振興和脫貧攻堅的推進，國家扶貧資源和資金不斷彙入中西岸農村地區，袁柏順指出，村幹部腐敗開始集中在農村危房改造、扶貧專項、徵地補償等領域。

「國家惠民政策補貼到哪裡，腐敗就跟到哪裡。」袁柏順對《中國新聞週刊》表示，通過弄虛作假、巧立名目等形式騙取、套取國家和集體資產是最常見的腐敗形式。以危房改造為例，村幹部會冒領他人的補助款，也可以通過虛報不符合申請資格村民的形式騙套補助款。

賬目監督難落實

「三資」領域成為村幹部違紀違法問題的易發多發地帶，多位專家表示，這與當前的村級財務制度不完善密切相關。

早在2000年，為解決村委會自主管理財務模式下，村民兼職會計專業水平不高帶來的賬目錯誤及對村幹部財務活動監督乏力的缺陷，我國提出建立「村財鄉管」的財務模式，也就是將村級財務交由鄉（鎮）政府代管和監督，但不改變村集體對本村財務的決策權、使用權和收益權。

截至2016年，我國90%以上的農村地區已建立了「村財鄉管」的村級財務管理機制。不過，目前僅對憑證審核、財務會計報告編製及報送、稽核工作由會計人員負責作了要求。相關配套制度，包括詳盡的審批程序、監督主體的具體標準和責任等並沒有明確。

湖南某鄉鎮紀委一位工作人員對《中國新聞週刊》表示，事實上，有的村幹部並不會將「三資」全部交由鄉鎮代管，會自行扣留部分錢款隨意列支。

河南省紀委監委今年6月通報的案例就顯示，漯河市舞陽縣章化鎮前古城村村支書張廣衛在2015年至2023年間，利用職務便利，未將前古城村共計32.3萬餘元集體資金上交章化鎮財政所納入村級財務管理，且違規挪用村集體資金5.3萬元，超過三個月未還。今年5月，張廣衛被撤銷黨內職務，並被責令辭去村主任職務。

即使將「三資」全部交給鄉鎮代管，有受訪者告訴《中國新聞週刊》，在實際操作中，部分地區鄉鎮並不會在村幹部支取時，對票據憑證進行真實性、合規性審查，只停留在財務手續、流程的把關上。

河南省某地一位村幹部說，常常出現「見票即付」的情況。村支書憑發票就能去鄉鎮支取，但發票會有高開的情況，例如打一眼機井實際花費5000元，「開票金額能翻倍開到10000元」。

山東菏澤市東明縣審計服務中心副主任彭衛華在今年撰文指出，實行村財鎮（鄉）管制度以後，鄉鎮經管站財務管理人員專業素質普遍不高，缺少專業財務人員，村賬務處理程序不規範，存在不及時記賬、結賬、對賬、對原始憑證審核管理不嚴等問題。

財務制度的不健全，加上一些村幹部對惠民信息的壟斷、對財務信息公示的不足，加劇了其腐敗。

南京信息工程大學法學與公共管理學院教授曾明對《中國新聞週刊》指出，村幹部既受上級政府委託主導負責國家資源分配及發放資格的審核確認，又承擔著管理村民集體所有的土地和其他財產的職能。雙重身份下，具有較強的自由裁量空間，這也是村級腐敗發生的重要誘因。

關於財務活動情況及其有關賬目，《農村集體經濟組織財務制度》明確要求，重大經濟事項等應當向全體成員公開；《村民委員會組織法》也明確，補貼補助等資金、物資的管理使用情況應及時公佈，接受村民監督。

不過袁柏順在調研中發現，財務信息公開存在選擇性。公示內容多為村規制度、村內建設等非關鍵信息，對村集體「三資」管理、惠農相關資金使用發放情況的公示則不足，造成村民獲取信息的延遲和偏差，村幹部則會借「信息鴻溝」動村民的「乳酪」。

這種時候，就需要多重監督機制，包括上級監督、同級監督以及群眾監督。

就上級監督來說，曾明說，村幹部不在行政系統內，收入較低，大多是兼職，基本沒有職務上的晉陞空間。在有限的激勵機制下，鄉鎮大量行政事務又要依賴村兩委的支持和落實，部分鄉鎮可能會對村幹部違紀違法行為「容忍」與「包容」。

袁柏順則發現，部分村幹部與鄉鎮幹部形成合謀腐敗，也導致鄉鎮監督缺失。其提供的調查數據顯示，有91.38%的腐敗同盟來自村級幹部群體，而鄉鎮和縣級部門幹部也不同程度參與村幹部的腐敗，涉及國土、林業、財政等部門。合謀腐敗具備隱匿性強和潛伏期較長的特點，潛伏期在2—5年的居多，佔比為58.28%。

至於同級監督，財務管理等工作的落實是村務監督委員會的主要職責，其獨立行使監督權，對村民會議、村民代表會議負責並向其報告工作。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳2017年印發的《關於建立健全村務監督委員會的指導意見》明確，村務監督委員會一般由3至5人組成，設主任1名，提倡由非村民委員會成員的村黨組織班子成員或黨員擔任主任，原則上不由村黨組織書記兼任主任。村民委員會成員及其近親屬、村會計（村報賬員）、村文書、村集體經濟組織負責人不得擔任村務監督委員會成員。

村務監督委員會在全國的設立已相當普遍。2019年上海財經大學的「千村調查」的數據顯示，在覆蓋全國 22個省份的30個縣（市、區）的樣本中，截至2018年，約有89%的村莊已經設立了村務監督委員會。

不過，袁柏順調查表示，村務監督委員會、村委會、村集體組織交叉任職現象較多。村支兩委「一肩挑」模式下，有些甚至還兼任村集體企業負責人。而村務監督又在其領導之下，如村務監督委員會的紀檢幹部往往是村黨支部的紀檢委員來兼任，「兵去管領導，不太現實」。

另外，肩負監督職能的村務監督委員會主任、委員也可能會與被監督的村「一把手」合謀腐敗。浙江省蒼南縣平水村就有一起村務監督委員會主任與村支書、 村主任等6名村幹部偽造村委會議記錄併合謀私分或售賣51個失地農民基本生活保障名額，非法獲利61.2萬元的案例。

此外，鄉情社會也讓這類監督有難度。李莉說，在多數村務監督委員會中，成員往往與被監督對像是熟人，「怕得罪人」「抹不開面子」的觀念使得同級監督流於形式。

在曾明看來，熟人社會以及管理服務對象、範圍、轄區的小規模同樣使得村民對腐敗的舉報成本過高，群眾監督落實也有難度。

如何進一步治理？

事實上，針對村幹部腐敗問題，相關專項行動早已陸續出台。

2018年至2020年，中央紀委部署開展了為期三年的扶貧領域腐敗和作風問題專項治理。2017年至2020年，全國查處扶貧領域腐敗和作風問題分別為4.87萬件、13.1萬件、8.5萬件、6.5萬件。

2023年2月，中央紀委印發《關於開展鄉村振興領域不正之風和腐敗問題專項整治的意見》，要求各級紀檢監察機關堅持嚴的基調、採取嚴的措施，大力整治鄉村振興領域不正之風和腐敗問題。

數位專家都說，中央紀委國家監委在全國範圍內開展的「群眾身邊不正之風和腐敗問題」集中整治，聚焦了村級腐敗，加大了執紀執法力度，使得更多腐敗問題浮出水面並得到查處。

李莉直言，村級腐敗治理面臨特殊挑戰。針對這一「硬骨頭」，需要系統出招。

財務制度的優化是重中之重。袁柏順表示，應健全村級財務管理制度，尤其要對涉及村集體「三資」方面的問題線索進行排查，建立專門台賬，分類開展重點督辦。

目前已有一些地區進行了探索。如《貴州省加強村幹部特別是「一肩挑」人員管理監督實施辦法（試行）》提出，對集體「三資」達到一定規模的村（社區）黨組織書記、村（居）委會主任開展提級監督，對村「兩委」成員特別是村黨組織書記、村民委員會主任落實任期和離任經濟責任審計。

監督層面，村級監督作為最直接的監督方式，專家建議，應從信息公開力度和用人方面進行加強。

曾明認為，需對村務公開形式、內容、載體、深度、細度做更為詳細的規定，如在資金分配、資格確認、項目落實等方面保障群眾的知情權、發言權與監督權。與此同時，通過監督與審計聯動、巡察與審計聯動改革，定期或不定期地對農村財務進行審計檢查，對村幹部貪腐做到早發現、主動發現、及時發現，並早預警、早處置，形成震懾力。

在人事組織管理方面，袁柏順認為，村務監督委員會組成結構應引入更多與村幹部無直接利益關聯的村民代表，以增強監督的獨立性和有效性，有助於質詢和監督村務異常。

至於上級監督，袁柏順指出，有部分地方探索了在村級建立鄉鎮監察辦公室的聯絡站，有利於打破村居熟人社會監督難的壁壘。

據媒體2020年報導，吉林省集安市紀委監委製發的《關於在部分村（社區）開展監察聯絡站試點工作的實施方案》明確，在錢灣村、育才社區等7個村（社區）設立監察聯絡站試點，作為市監委派出鄉鎮（街道）監察辦公室延伸到村（社區）的聯絡點，與村（居）務監督委員會一體運作，協助加強對基層群眾性自治組織中從事管理人員的監督。

此外，多位專家建議，依靠大數據平台實現數據共享和監督透明化，以便有效篩查違紀違法行為，更好地滿足基層反腐的監督需求。 

李莉在脫貧攻堅期間曾調研過福建某市，當地構建了大數據監督平台，村民可以自行查詢惠農資金髮放情況，改變了以往對惠農政策不知情或得知資金被冒領剋扣後難以監督的狀況。之後該市將此監督平台支援給甘肅某重點貧困市，在監管扶貧資金濫用方面起到了更加明顯的效果。

發於2024.11.18總第1164期《中國新聞週刊》雜誌

雜誌標題：7.7萬名村幹部被立案

記者：解雪薇