「賣天」第一單背後

來源：中國新聞週刊

致力於推廣阿膠和玫瑰產業的平陰縣，開創了國內「賣天」先河。濟南公共資源交易中心官網顯示，平陰縣發展改革局招標出讓該縣低空經濟30年特許經營權，中標價格9.24億元，這甚至被外界稱為「低空財政」。

一時引髮質疑不斷，地方是否有權「賣天」？對於剛剛起步的低空經濟產業，地方以特許經營的方式進行佈局，究竟是利是弊？

「不是賣天，是出讓特許經營權。」平陰縣政府宣傳人員告訴《中國新聞週刊》。一位平陰縣政府人員還表示，來電不只有問詢，還有要來學習的。通過出讓特許經營權發展戰略性新興產業，平陰縣也沒想過自己會成為「全國首例」，或許也不會是最後一個。

今年多地將「低空經濟」寫入發展規劃，爭相打造「低空之城」，去年還無人問津的低空經濟公司突然被各地招商部門奉為座上賓。

「最怕看到各地追著風口一哄而上，很快又一哄而散。」作為清華大學車輛與運載學院教授、飛行汽車動力研究中心主任，張揚軍長期專注於低空經濟領域，從六七年前便開始科普宣講。在他看來，行業萌芽期需要關注，現在發展過熱，反而需要冷靜。

縣城的佈局

作為全國首個低空經濟特許經營權出讓地，平陰不能僅以縣城簡單視之。

平陰隸屬於山東省會濟南市，擁有兩座B類通用機場，吸引了一批低空企業。

其中，平陰榆山機場距離縣財政局僅1.4公里，正被打造為濟南低空產業示範基地。主要運營方為時代低空（山東）通用航空有限公司，該公司由濟鋼集團控股，平陰縣財政局通過平陰交通物流發展有限公司間接持股20%。據媒體報導，平陰縣委宣傳部稱，因縣財政力量有限，榆山機場此前並未被充分利用，因此在去年引入了濟鋼集團戰略合作。

孝直通用機場位於平陰縣南部，系軍民合用機場，目前已有山東琦泉通用航空有限公司、深圳中航智飛科技有限公司和遼寧遼河通航公司等3家企業入駐，分別開展了航空攝影業務、無人機組裝試飛、農林飛防等業務。2023年，琦泉通航還與多家物流企業進行了航空物流場景探討與測試，探索使用無人機取代傳統人工投遞的「低空+」的場景應用。

從另一個角度看，以平陰的兩座機場為載體發展低空經濟，也是濟南競逐「天空之城」的重要一環。

今年10月，濟南印發《濟南市低空經濟高質量發展實施方案》，稱濟南將形成若干特色多元、跨界融合的應用場景，打造全國低空經濟發展先行區、集聚區和示範區。

其中提到，發揮國資平台引領作用。推動組建低空經濟發展公司，負責低空飛行服務站建設及低空運營、空中管控等。鼓勵企業依託自身資源開展低空製造、基礎設施建設等。

《濟南市低空經濟高質量發展實施方案》還明確，到2027年，濟南要引育低空產業鏈相關企業200家以上，產業規模達到200億元。顯然，平陰的「賣天」，也是為服務濟南的低空經濟戰略。

平陰縣發展改革局局長桑治勇曾公開回應，今後平陰縣將與國內優秀的低空經濟企業積極洽談、對接。按照《山東省低空經濟高質量發展三年行動方案（2025—2027年）》，到2027年，要基本形成以濟南、青島為兩核引領的多點支撐的低空經濟發展新格局，低空經濟規模將達到1000億元。

「特許經營權」爭議

就在《濟南市低空經濟高質量發展實施方案》印發11天后，擁有濟南其中兩座通用機場的平陰縣就發佈了該縣低空經濟特許經營權出讓項目公開招標公告。

招標人為平陰縣發展改革局，出讓平陰縣低空經濟30年特許經營權，特許經營者在特許經營期內負責低空經濟的運營和維護，提供飛行執照駕培等服務。

上述招標公告發佈同一天，平陰縣財政局成立了山東金宇通用航空有限公司（下文簡稱「金宇通航」），註冊資本2億元，所在地與平陰縣財政局全資控股的另外2家物流公司及2家交通建設開發公司的地址相同。不同的是，除城市配送運輸服務外，金宇通航的經營範圍還包括民用機場運營，飛行訓練，商業非運輸、私用大型航空器運營人、航空器代管人運營業務，以及旅遊、航空器維修等業務。

11月26日，招標結果公示，中標方正是這家成立不足1個月的金宇通航，中標金額9.24億元。一家剛成立二十多天的當地國企是否具備中標資質，而當地政府又能否對「低空經濟」進行特許經營，成了關注的焦點。

該縣發展改革局對外澄清，此次平陰縣公開招標內容，主要是基於平陰縣兩座機場及配套設施，在特許經營期內負責低空經濟項目的運營和維護，並不涉及低空空域等國家公共資源類的服務。

國家發展改革委投資研究所研究員吳亞平對《中國新聞週刊》介紹，特許經營主要分為商業和政府兩類，而政府特許經營主要適用於基礎設施和公用事業。「機場屬於基礎設施，可實施特許經營。」

但吳亞平也表示，根據政府和社會資本合作（PPP）新機制，基礎設施和公用事業特許經營屬於狹義PPP，這種合作方式不產生新的權益類標的資產，也就不存在基於「特許經營權」的拍賣或作價出讓。而如果出讓或出租政府擁有的自然資源、資產及其權益，如機場實物資產擁有權或機場運營企業股權及其收益權，這些又不屬於PPP新機制管轄範疇，故而不能稱之為特許經營。

「更關鍵的問題是特許經營者是否提供公共產品或者公共服務，而非競爭性產品。」吳亞平分析，目前公開信息尚不充足，難以判斷該項目是否符合特許經營。

今年10月，國家發展改革委在第七批《違背市場準入負面清單典型案例及處理情況》中通報了一起「特許經營」相關案例。雲南省楚雄州祿豐市、楚雄高新區先後於 2021 年 1 月和 2023 年 6 月將新能源汽車充電樁授予相關國有企業經營管理，楚雄州主動核查整改下轄縣（市），認為相關行為違規設置特許經營權準入壁壘，妨礙了其他經營主體平等準入。

在新興產業發展初期，是否該引入特許經營模式？平陰縣發展改革局認為：「這是在發展低空經濟中的一種探索方式，可以吸引更多的低空經濟相關企業入駐平陰縣，形成低空經濟的產業鏈條。」但也有從業者表示，這樣未必有益於市場充分競爭和發展。

據平陰縣發展改革局透露，孝直通用機場正在規劃開通平陰至北京、平陰至青島兩條短途低空航線。關於這兩條計劃新開航線的經營服務內容，孝直通用機場負責人王廣輝表示：「不方便回覆，去問縣里。」 截至發稿，平陰縣並未回應相關問題。

榆山機場明顯被寄予厚望。按照《濟南市低空經濟高質量發展實施方案》，將加快榆山機場改擴建工程，並以平陰榆山機場為載體，積極爭創全國第三批民用無人駕駛航空試驗基地（試驗區），爭取試點示範。

中央財經大學教授溫來成認為，按照相關管理辦法，基礎設施領域的特許經營並非「唯價高者得」，更要考察特許經營者的資質，如公司在同類項目的經營經驗、投融資能力。「中標企業金宇通航成立時間不長，從常識角度推斷，其資質存疑。」

一位長期關注城市財政與公共管理的受訪者告訴《中國新聞週刊》，低空經濟作為新業態仍面臨許多不確定性，中標特許經營的年輕企業能否在未來30年內實現9億多元盈利還是未知。如依靠當地政府部門對中標企業注資，則存在「左手倒右手」的問題，更常見的做法是借特許經營權去融資。但以中標企業資質，如若經營不善而最終破產，可能造成國有資產流失，甚至新的隱性債務。

平陰縣發展改革局局長桑治勇此前在媒體上表示，平陰縣還計劃設立縣級低空經濟產業發展基金，發揮產業基金的槓桿作用，撬動更多資金、資源和力量參與發展地方低空經濟產業，引導社會資本和專業機構投資低空產業項目。

爭奪「頭部」企業

剛剛在珠海航展上與12家合作方簽下2008台 「陸地航母」訂單的廣州彙天航空航天科技有限公司（下文稱「小鵬彙天」），意外發現自己的公司總部成了「5A景區」。

小鵬彙天工作人員告訴《中國新聞週刊》，最近半年多，每天都有來參觀考察的團隊，幾乎每週都有接待地方政府來訪。

自今年全國兩會「低空經濟」被首次寫入政府工作報告，並納入新質生產力範疇後，全國大多數省份都將低空經濟寫入產業規劃。深圳、上海、廣州、北京、合肥、成都等已經形成產業優勢的城市紛紛提出「天空之城」的概念，香港特區政府也成立了「發展低空經濟工作組」。

風口之下，頭部企業成了稀缺資源。低空經濟的概念並不算新，但行業還處於早期發展階段。「剛剛形成eVTOL低空飛行器等主流賽道，其商業模式在短期內還無法形成閉環。」張揚軍介紹。在實現商業化運營前，任何一款eVTOL（電動垂直起降飛行器）都需要拿到型號合格證（TC）、生產許可證（PC）和單機適航證（AC），其中TC的獲取難度最大、投入時間和經費最多。

目前國內獲得TC的eVTOL機型共兩款，分別是峰飛航空的V2000CG凱瑞鷗，用於載物，以及億航智能的EH216-S，可用於載人。多家頭部企業的eVTOL正在申請，如小鵬彙天「陸地航母」飛行汽車 （代號：X3-F）的型號合格證申請已經獲得民航局受理。業內人士指出，多家廠商預計在2026年拿到TC證，屆時試點運營將陸續開啟。

多地政府正是看到這一機遇，開始搶人、搶項目、搶灘入局。

首先是資金扶持。億航智能去年10月拿到TC證後不到一週，立即宣佈了與合肥市政府達成合作，華東總部落戶合肥，華東地區的生產、銷售、運營，都將以合肥為中心。據悉，合肥市政府計劃提供總價值為1億美元的各項支持，包括協調或促進不少於100架EH216系列無人駕駛航空器的採購訂單，以及資金支持。

為留住優質項目，不少地方以投資的方式與企業形成深度捆綁，產業基金則成為地方引導社會資本投入的重要一環。作為行業內成立時間最短、發展最快的頭部企業之一，上海沃蘭特航空技術有限責任公司今年僅用6個月就拿到了5輪億元級融資，其中，3月初拿到的1億元A輪融資由自貢創發等機構領投，6月的A++輪融資中，亦有南山戰新投的跟投身影。自貢和深圳的國資基金，都在積極佈局。

在自貢市投資促進局的表述中，沃蘭特航空項目是該市產業引導基金攜手鼎暉百孚公司投資的第一個標誌性項目。為培育發展新質生產力，自貢於2023年9月設立了50億元的產業引導基金，引導全市產業向技術領先和創新型轉型。去年11月前後，經明勢資本牽線，自貢僅用了40天便和沃蘭特敲定投資。

投資背後，是明顯的招商意圖。根據自貢市人民政府已與沃蘭特航空簽署的合作協議，佈局沃蘭特eVTOL智能製造基地項目，投資20億元，分兩期建設，建成達產後可實現年產300架電動垂直起降航空器，年產值達75億元。

據不完全統計，截至目前，全國已有20個省市成立低空經濟產業基金，總規模超千億元。具體到各地產業基金體量，從幾億元到幾百億元不等，其中不少以基金集群的形式設立。所在地既包括大灣區、長三角等沿海低空經濟發達區域，也包括新疆石河子市、貴州貴陽市等中西岸地區。

「場景建設和資本投入同樣重要。」峰飛航空科技高級副總裁謝嘉告訴《中國新聞週刊》，企業在不同發展階段能否找到相匹配的場景，也是落地地方時優先考慮的因素，場景越豐富、越成熟，企業發展速度越快。

在他看來，低空文旅是現階段最切實可行的應用場景，下一階段的物流貨運、醫療急救、應急消防，以及遠期的載人出行等場景，都離不開政府的統籌規劃。

同樣依託本地通用機場資源，自貢市另闢蹊徑，從研發測試環節切入。自貢航空產業園獲批了四川省面積最大、高度最高的「川協5號」試點空域和大型無人機試飛空域，建成鳳鳴通用機場和藍田機場。通過打造「試飛」招牌，吸引頭部低空經濟企業駐場測試，進而帶動主機廠、零部件廠商到來，形成產業集群。

截至目前，在自貢航空產業園內已經落地航空工業成飛、中航無人機、騰盾科創、中電科特飛、中國民航飛行學院、沃蘭特等重點企業院校50餘戶。

「各地搶灘佈局能否形成正選優勢，關鍵在地方主管部門對低空經濟作為戰略性新興產業的理解，與當地優勢產業、資源跨界融合，而不是一味抄作業。」張揚軍說。

低空需要「耐性」

去年底，小鵬彙天合夥人、副總裁仇明全已經開始與一些先行佈局低空經濟的地方政府進行對接，明顯感受到與上一輪新能源汽車行業發展的不同。

加入小鵬彙天前，仇明全曾在頭部車企從業14年。對比新能源造車歷程，仇明全認為最大的不同有兩個：一是不少地方佈局超前，先於相關政策文件出台引育重點企業，二是對這輪新興產業的投資中，一些地方和頭部企業更注重「因地製宜」。

在仇明全印象中，今年兩會結束後，地方政府到訪量驟增，僅經過兩三個月，地方考察團的招商思路普遍發生轉變。「不再籠統談招商引資，而是結合地方經濟特色，因地製宜發展低空經濟。」仇明全舉例，空域條件好的地方提出發展「試飛測試」，傳統製造業強市希望引入生產、研發中心，地廣人稀的中西岸省市則側重與文旅、物流結合，共建低空生態。

「一些地方政府的合作陸續在談，聽到我們最早落地廣西河池還挺意外的。」仇明全說。河池市位於廣西壯族自治區西北部，山多地少，旅遊產業發達，全市創建了A級旅遊景區70餘個。河池建有目前廣西境內海拔最高的機場，對eVTOL企業來說，是難得的可進行冬標測試與高原測試的場地。

11月中旬，小鵬彙天又與海南省發展改革委簽署戰略合作框架協議。海南獨特的氣候環境和適航條件，也是吸引低空經濟企業的重要因素之一。作為全國最早開展低空空域管理改革的地區之一，海南通過分級分類管控空域劃設規則以及試驗機場空域立體化劃設處理，發佈的適飛空域佔全島面積的83%，與飛行熱力區重合度高達80%以上，從而更好地滿足產業和社會的需求。

「短期內不會到全國各地開設區域中心或工廠。」仇明全告訴《中國新聞週刊》，小鵬彙天內部很早明確共識，不會為了拿到地方支持而做出超越自身能力的承諾，也不會提出遠超現階段發展的需求，「不接受合作方畫餅，也絕對不給合作方畫餅。」

謝嘉也有類似感受，下半年來自各地的考察調研團隊很多，但到決策時都比較謹慎。「不是所有地方都盯著整機制造，不具備產業人才基礎的地方也不是一味砸錢，都在挖掘自身比較優勢。」

據媒體報導，今年珠海航展上，一家明星eVTOL企業面對地方政府的入駐邀約，直接開出條件：先支付4億元買下200架飛機，不接受分期付款。原本計劃「以投代招」的地方招商局人士考慮到投入不菲，而當地並沒有找到合適的場景，購買飛機後很可能閑置，便不再繼續談判。

各地搶佔低空經濟風口，也不乏盲目的投資者。《通信世界》今年7月的一篇文章曾披露，西岸一個剛剛摘去貧困縣「帽子」的地方政府，希望當地的一家運營商力勸所屬集團公司能夠支持當地發展低空經濟。

一家低空經濟領域頭部企業高管告訴《中國新聞週刊》，地方希望在新產業中佔據先機的初衷不難理解，尤其是產業、人才、經濟實力雄厚的東區沿海城市，正是因為基礎優勢明顯，想要的比中西岸城市更多。「傳統產業優勢不那麼突出的地方，在這輪風口中也很積極，因為有可以馬上落地的場景。」

「低空經濟就是下一個新能源汽車行業。」前述低空經濟領域頭部企業高管反復提到。就像常州、合肥等地把握住新能源產業發展機遇，從而在城市競爭中脫穎而出，一些地方也希望借助低空經濟的產業變遷實現城市跨越發展，至少不被落下。

但眼下，低空經濟作為全新業態才剛剛起步，距離「揮手就能打到空中出租車」的未來還有很長時間，可能是十年，也可能是二十年。低空經濟不僅需要耐性資本，更需要耐性的地方政府。

作者：李明子