最高檢取消不當考核，有何深意？

來源：中國新聞週刊

在過去的一段時間里，最讓基層檢察官頭疼的考核任務，恐怕就是「案-件比」了。為了應對考核，基層檢察官不願把一些本應退回公安機關補充偵查（以下簡稱「退補」）的案件退補；為提高定刑量刑建議採納率，提前跟法官溝通量刑；為提高認罪認罰適用率，反復提審嫌疑人勸其認罪認罰。

這一問題也引起了最高人民檢察院（以下簡稱「最高檢」）的重視。近日，最高檢在一次分析研判檢察辦案質效的會議上明確提出，有一些檢察機關、檢察人員過於關注數據指標、考核排名，把工作著力點放在片面追求數據好看、排名靠前上，沒有把注意力集中在高質效辦案上。「究其原因，不當考核是重要因素。」

最高檢檢察長應勇在會議上說，在全國範圍內用一組指標、一個標準、一套數據來衡量、評價各地檢察履職優劣，既不科學，也不全面，更不合理，不符合實事求是這一黨的根本思想路線，不符合司法工作規律、檢察工作規律。

12月5日，最高檢召開新聞發佈會，常務副檢察長童建明介紹稱，今年10月最高檢先後召開檢委會、黨組會，決定取消一切對各級檢察機關特別是基層檢察機關的不必要、不恰當、不合理考核，不再執行檢察業務評價指標體系，不再設置各類通報值等評價指標，不再對各地業務數據進行排名通報（下稱「一取消三不再」）。

讓廣大檢察人員不被數據所困、不為考核所累，多位受訪的檢察官和法學專家等告訴《中國新聞週刊》，最高檢明確砍掉不當考核後，檢察官將得到「鬆綁」。

「案-件比」下的退補顧慮

胡增瑞曾在江蘇省一地級市檢察院做過7年檢察官，從事過公訴、批捕工作，現為上海星瀚律師事務所刑事辯護中心主任。

「我們發現一些可以讓當事人無罪或罪輕的證據，建議檢察官退補，但是有的檢察官表示，涉及‘案-件比’的考核，他們沒有動力退補。」在接受《中國新聞週刊》採訪時，胡增瑞這樣說。

何為「案-件比」？在司法實踐中，其又因何成為製約檢察官退補的因素？

在2019年1月召開的全國檢察長會議上，最高檢提出了「案-件比」的概念，2020年4月，最高檢頒布《檢察機關案件質量主要評價指標》，標誌著檢察機關以「案-件比」為核心的案件質量評價指標體系正式建立。

2020年6月，有兩名河北省檢察院人員在《河北法治報》發文稱，「案-件比」中的「案」是指發生在人民群眾身邊的具體案件，「件」是指這些具體案件進入司法程序後所經歷的訴訟環節。「案-件比」是二者之間的一組對比關係。舉例說，公安機關立案是一件，檢察機關起訴是一件，法院審判又是一件。一個案子，被不同的辦案環節統計成3件。「案-件比」可以表述為1：3。隨著訴訟環節的增多，「案」和「件」比值中的分母還會增加，「件」數越高，「案」經歷的訴訟環節越多，辦案時間可能就越長；反之，說明「案」經歷的訴訟環節越少，辦案時間越短。

對檢察機關內部統計而言，理想的「案-件比」應當是1：1，即一個案子進入檢察機關後，在經過訴訟程序後一次性辦結，這樣司法資源投入最少。因此，「案-件比」被形象地稱為衡量司法辦案質效的GDP。

該文還稱，「案」的選取是在檢察機關受理審查起訴件數（剔除受理審查起訴後改變管轄的案件數）外，加上不捕複議、不捕複核、批捕（不批捕）申訴中維持原決定的案件數，作為「案」的基準數。「件」的選取，除了「案」的基準數外，共有16項業務活動計入「件」的集合，它們分別是不批捕複議、不批捕複核、批捕（不批捕）申訴、一次延長審查起訴期限、二次延長審查起訴期限、三次延長審查起訴期限、一次退回補充偵查、二次退回補充偵查、不起訴複議、不起訴複核等。

胡增瑞認為，「案-件比」考核的製定初衷是好的。因為根據法律規定，一些重大疑難複雜案件的審查起訴期，經過「二退三延」（指在刑事訴訟中，檢察機關在審查起訴階段，對於需要補充偵查的案件，可以退回公安機關補充偵查兩次，並且可以延長審查起訴期限三次）最長可達六個半月。實踐中出現一種情況，就是有的檢察官對一些案件以「重大疑難複雜」為藉口久拖不辦，製定「案-件比」的考核指標後，可以促使他們不要隨意延長辦案期限。

不過，「案-件比」的考核指標在司法實踐中有時也起到了反作用。

華東地區一位縣級檢察院檢察官孫可（化名）告訴《中國新聞週刊》，有的案件本應該退補，但是一退補就會影響自己的考核（案件退補一次，「案-件比」就是1：2）。「在沒有‘案-件比’考核前，我感覺沒有這種壓力，遇到一起案件，我們發現公安機關偵查階段確實有瑕疵，就會毫不猶豫地退補。但是現在一退補就等於增加了一個環節，‘案-件比’就會超過1：1，導致考核扣分。因此，我們現在為了考核不願意退補。」

事實上，檢察官這種顧慮具有普遍性。據媒體報導，中國政法大學教授印波曾在7個省份的檢察院調研，讓他驚訝的是，因為有些地方是按人頭計算「案-件比」，退補一起多人犯罪的案件就會顯著拉高「案-件比」，很多檢察官都不敢退補。

福建省一位基層檢察官張浩（化名）告訴《中國新聞週刊》，他曾經承辦一起盜竊案件，該案件從卷宗看，不像是疑難複雜案件，但是涉及諸多證據鑒定問題。他在辦理該案時，用了2次退補，因此這個案子的「案-件比」就變為了1：3。為了查明案情，他還到被害人的居住地去走訪，前後花了幾個月時間。「在司法實踐中，很多案件的調查成本非常高，有些案件的確是需要退補的。」

張慶軍任檢察官時曾當選過「省級優秀公訴人」，現為浙江京衡（上海）律師事務所律師。他對《中國新聞週刊》表示，有些案件確實疑難複雜，比如涉黑案件、經濟犯罪案件等，往往在短期內辦不完，需要退補。但在這種考核機制下，承辦檢察官明知案件在公安偵查階段存在事實不清、客觀證據缺失等問題，卻不敢退補。

如果將這類本該退補的案件起訴到法院，孫可說，法院可能會建議檢察院延期審理。根據法律規定，延期審理的次數最多不超過2次，每次不得超過一個月。而每延期審理一次，也會影響「案-件比」的考核，「還不如一開始就退補」。

如果這類案件沒有延期審理，正常開庭，那麼在庭審時，公訴人就可能會很被動，並導致法官作出無罪判決。

張慶軍說，事實上，《刑事訴訟法》對不同案件的審理期限都有明確規定，只要按期辦理就可以，如果認為法律有問題，可以通過法律修改等方式調整。沒必要在法律存在的前提下，通過考核再對退補等流程做出約束。這麼做，等於把內部管理制度淩駕於刑訴法之上。

中國政法大學副校長、刑事司法學院院長劉豔紅告訴《中國新聞週刊》，「案-件比」作為考核指標之一，存在形式化的弊端。「案-件比」這一概念提出之後，各地檢察機關不斷追求該項考核指標在數值上的完美狀態，很可能使一些本應發揮糾錯功能的程序倒流機制在實踐中無法得到有效運轉，加劇了報後即捕、捕後即訴的負面影響。

她強調，「案-件比」的提出主要是為了最大限度提高程序效率，避免程序空轉，達到案結事了的訴訟效果，在當前的認罪認罰從寬程序中確實具有一定的指導意義。但是，在一些疑難複雜的刑事案件中，還是需要發揮刑事訴訟程序的價值，保障當事人的充分參與併發揮訴訟程序的糾錯功能，對此不能設置考核上的負面評價指標，因此取消「案-件比」考核具有利大於弊的效果。

想方設法應付不合理考核

多位受訪者稱，除了「案-件比」，檢察官還面臨不捕率、量刑建議採納率、認罪認罰適用率等多種考核。

孫可表示，他所在的檢察院近年來非常「卷」，市檢察院要對基層檢察院考核，每個季度都要開一次全市檢察系統的季度考評會。不但要在大會當眾宣讀排名，排名靠後的基層檢察院檢察長還得上台做檢討，之後排名通報紙質版會下發各檢察院。所以，基層檢察院的檢察長壓力很大。

據孫可所知，某縣檢察院檢察長因為考核排名低，又不願上台檢討，後來辭去了檢察長職務。

張慶軍也表示，考核指標與單位榮譽掛鉤，也與檢察官個人職務晉陞掛鉤，考核指標如果在同級檢察院系統排名靠前，本院領導陞遷的概率也就更大，反之則會被點名通報批評。所以，面對一些不合理的考核，部分檢察官會想方設法完成。

「比如有的案子，公安機關知道不構成批捕條件，所以沒有移送到檢察院。但是我們為了把不捕率提上去，就主動讓公安機關‘幫忙’，讓他們把治安處罰案件送到檢察院提請批捕，然後，我們再向公安機關做出不批捕決定書。我們也明知這些案件構不成批捕條件，這麼做只為完成不捕率。」孫可向《中國新聞週刊》舉例稱。

孫可說，其實最高檢未對不捕率做明確要求，但地方上非常「卷」，通常會層層加碼。「2021年，我們市檢察院要求縣檢察院不捕率在20%左右，有些地方為了超額完成考核任務，擔心排名靠後，又自我加壓，相關區縣檢察院的不捕率達到45%左右。」

另一個受爭議的考核指標，是量刑建議採納率（指法院對檢察院提出量刑建議的採納比率）。孫可說，他所在的檢察院，量刑建議採納率低於90%就扣分。「法官在量刑方面，比檢察官專業。我們為了把量刑建議採納率提上去，有時不得不去找法官提前溝通。」

長春經開區檢察院原常務副檢察長王天保2023年在《法學論壇》撰文指出，這類「後一司法環節對前一環節」的評價指標並不科學。他以定性量刑建議採納率舉例，這種為了數據而加強的溝通，有損檢察機關監督權的威嚴。

張慶軍認為，檢察院是法律監督機關，不是審判機關。但現在檢察院的量刑建議採納率居高不下，說明很多認罪認罰案件的量刑建議最後都被法院採納，這樣的採納率與以審判為中心的訴訟制度改革是相悖的，影響了法院的定罪權和量刑權。

「認罪認罰適用率」也存在爭議。根據《刑事訴訟法》「認罪認罰從寬制度」規定，犯罪嫌疑人、被告人自願如實供述自己的罪行，承認指控的犯罪事實，願意接受處罰的，可以依法從寬處理。

據正義網2023年報導，自2018年認罪認罰制度確立，其適用率穩定保持在85%以上。最高檢工作報告指出，2023年，檢察機關依法適用認罪認罰從寬制度，超過90%的犯罪嫌疑人在檢察環節認罪認罰，一審服判率96.8%，高出未適用該制度案件36個百分點。

張浩告訴《中國新聞週刊》，近年來認罪認罰適用率較高是貼合實際的。「畢竟獲刑三年以下的輕刑案件佔比很高，對這類案件的嫌疑人認罪認罰是最優選擇。」最高檢的數據也顯示，判處三年有期徒刑以下刑罰的案件佔比從1999年的不到55%，到最近幾年穩定保持在85%以上。

不過，對認罪認罰的評價，也有一些不同聲音。胡增瑞稱，認罪認罰制度變相減少了律師辯護空間，從過高的比例看，以審判為中心的刑事訴訟制度改革已經被轉移到以認罪認罰為中心了。「因為在檢察院時，嫌疑人已經認罪認罰，到法院庭審就是走個過場。特別是在對認罪認罰率考核後，檢察官就會有動力在提起公訴前，做大量工作讓嫌疑人認罪認罰。」

胡增瑞告訴《中國新聞週刊》，他前不久辦過一個案件，犯罪嫌疑人一直是被取保候審，他查閱卷宗後深入挖掘案件事實，根據犯罪嫌疑人描述，堅信這是一起無罪案件，當事人也不認罪。「但後來檢察官跟他說，如果不認罪認罰，就對嫌疑人批捕，如果認罪認罰，就可以向法院建議緩刑。最終，嫌疑人選擇了認罪認罰，目前，該案已經移送法院。」

他表示，律師無法向當事人對判決結果做出許諾，而在上述情況下，犯罪嫌疑人的認罪認罰恐怕是違心的，這也勢必導致冤假錯案的出現。「曾有一位中級法院法官跟我說，從他的工作看，近年來，該院受理的申訴案件在不斷增加，甚至一些認罪認罰的案件的當事人後來也在申訴。」

「一個案件的正常提訊可能一到兩次就足夠了，為了做到認罪認罰，有檢察官會一遍又一遍地去看守所提審。」有媒體援引一位原檢察官的話報導稱。

除了上述指標之外，基層還有一些其他不合理的考核指標。四川大學法學院博士生導師萬毅發表過《檢察官績效考核制度實證研究——以S市檢察機關為樣本的分析》一文，文中稱，某市製定的考核指標細則中，對於撤銷案件、不起訴、判無罪的案件，每名檢察人員扣30分。公訴部門存疑不起訴的，每人扣10分。對有逮捕必要的犯罪嫌疑人作出不批準逮捕決定後，經複議改捕，每人扣10分。

河南省焦作市人民檢察院公訴處原處長張南京告訴《中國新聞週刊》，檢察機關的主責主業是法律監督，這也是檢察官的本職工作。考核和評分標準不合理，會起到反作用，甚至會導致出現冤假錯案。對檢察官的考核，應側重其自身職責範圍內的業務，促使他們在保證案件質量和檢察監督上下功夫。

考核如何能更科學？

我國檢察官考核政策在不斷變遷調整。1995年，最高檢印發的《檢察官考核暫行規定》規定：「檢察官考核的內容包括：檢察工作實績；思想品德；檢察業務和法學理論水平；工作態度和工作作風。重點考核檢察工作實績。」

2002年，最高檢頒布《人民檢察院基層建設綱要》明確：「以考核幹警的能力、績效為核心，探索建立能級管理機制。在明確內設機構和工作崗位職責的基礎上，分類分級明確工作目標，以動態考核為主、定性與定量相結合，實行全員能力和績效考核，獎優罰劣。改善完善業務工作考核辦法，注重對辦案質量、效率和綜合效果的考核評價。」

不過上述文件規定屬於原則性規定，沒有具體的考核指標。2020年，最高檢頒布《關於開展檢察官業績考評工作的若干規定》，確定了79類業務、160項質量指標、109項效率指標、46項效果指標，明確了三類指標的積分規則和方式。同年，最高檢又印發《檢察機關案件質量主要評價指標》設置指標60項；2023年3月，最高檢修改評價指標，將指標精簡至46項；2024年1月，再次修改，將指標精簡至38項。直到9個月後，最高檢做出「一取消三不再」的決定。

近段時間，地方檢察院開始響應。10月31日，北京市檢察院檢察長朱雅頻在相關會議上表態，從即日起全市檢察機關全面執行「一取消三不再」決定。

一些基層檢察官已感受到了變化。孫可向《中國新聞週刊》舉例稱，此前，他所在的檢察院要求，監督立案率（指檢察機關對公安機關應當立案的案件進行法律監督，並確保依法立案的比例）的考核要求要達到100%。「以前，我們擔心有些案件監督不成，影響考核，就對相關案件不上繫統（檢察機關內部的辦案系統）。近日，市檢察院告知我們，今後不考核這項了，不管是否監督成功，如實上繫統就行。」

不過，童建明也在上述最高檢的發佈會上強調，取消一切不必要、不恰當、不合理考核，不是取消所有考核，更不是不要管理、放任「躺平」，而是要優化、轉變管理模式，切實、真正把檢察管理從簡單的數據管理轉向更加註重業務管理、案件管理、質量管理上來。

張慶軍告訴《中國新聞週刊》，完全取消對檢察官的考核並不現實，很多考核是有意義的，比如在公安偵查階段，辦案人員如果存在不讓律師會見、不保障犯罪嫌疑人合法權利、刑訊逼供、違法取證等問題，律師就可以向檢察院反映（檢察院的考核指標中包含對公安機關的監督），這種考核指標如果取消，很可能導致檢察官缺少監督公安機關的動力。

目前，最高檢尚未明確「一取消三不再」後新的考核細則。曾擔任過檢察官的北京植德律師事務所合夥人李斌建議，今後考核指標的設定要圍繞效果目標，增加多方評價，如其他員額檢察官、辦案民警、律師、當事人、證人、鑒定人等，「通過辦案效果反饋，來倒逼檢察官在辦案中認真履職」。

孫可則認為，今後出台新的考核指標時，要注重不同地區的差異性。「經濟發達地區，和我們這種偏遠地區不同，一些指標不宜全國一刀切。」

劉豔紅認為，接下來的考核體系建設重點應當是如何確定進入案件評查的案件範圍，以及具體的案件評查方式和評查結果的運用。尤其是在納入案件評查的案件範圍方面，目前實務機關有一種傾向，即將捕後不訴、撤回起訴、判決無罪、免予刑事處罰等案件作為重點案件，進行逐案評查，這又回歸了唯結果主義導向的考核思路，深值警惕。實質化的案件評查應摒棄「不捕」「不訴」「無罪判決」等結果主義的範圍選擇，轉向真正的「爭議性」案件評查制度。

她表示，所謂「爭議性」案件，包括社會爭議的案件，即社會影響重大、爭議較大的案件；檢察機關內部爭議的案件，如主辦檢察官和部門主任意見不一致的案件，檢委會中存在不同意見的案件，同案不同處理的案件等；控辯發生較大爭議的案件，如被告人和辯護律師作無罪辯護的案件等。對於各方均認可的不起訴等案件，則無須納入案件實質評查的範圍。

正如胡增瑞所說，案件畢竟不同於流水線製作出的物品，「製定新的考核指標時，應充分尊重司法案件的規律和本質，必須具有合理性、科學性和可操作性」。

發於2024.12.16總第1168期《中國新聞週刊》雜誌

雜誌標題：檢察機關砍掉不當考核

記者：周群峰（ zhouqunfenghaoren@163.com）