祁縣一城改項目引糾紛多年未止：縣政府一度成失信人，「未批先建」責任誰擔？

山西祁縣古城東側城區綜合改造項目引發的企業與縣政府及當地國企的糾紛，多年來未能平息。

該城改項目由祁縣政府主導，2011年引進山西田森集團房地產開發有限公司（下稱田森公司）合作開發，卻「未批先建」。祁縣規劃局、國土局先後下達停工通知後，2015年，田森公司停工。後當地國企祁縣房地產開發總公司（下稱祁縣房開公司）收購了該項目。

而項目轉讓費引發的訴訟，經山西高院、最高法兩級法院審理判決後，祁縣房開公司被判向田森公司支付1.65億元轉讓費及利息等，祁縣政府也被判承擔連帶清償責任。

田森公司方面稱，其後來遭遇執行難，轉讓費目前只拿到4100萬元左右的涉案利息，其餘本金加利息如今又逾2億元。

中國執行信息公開網曾披露的信息顯示，2021年12月，祁縣縣政府曾因上述案件一度被列為失信被執行人。不過，目前該失信信息已被撤。

上述判決尚未執行完畢，2024年7月，祁縣房開公司將田森公司訴至祁縣法院稱，由於田森公司前期施工違法及回遷房拖延交付等問題，導致產生罰款2954萬元，延期交付產生了回遷補償安置費1.95億元，要求被告賠償2.24億餘元。

在答辯中，田森公司對祁縣房開公司是否是適格主體，其請求事項是否已超訴訟時效提出質疑，並認為，關於罰款和停工拖延產生的損失，此前山西高院、最高法作出的判決中已有認定，不應重覆起訴。

前述項目轉讓費訴訟中，最高法判決認為，涉案項目系以祁縣政府為主導，田森公司能夠在沒有合法審批手續的情況下施工，應認定為系祁縣政府及相關職能部門基於《合作協議》對田森公司「未批先建」行為的默許。祁縣政府相關職能部門的罰款及工期拖延的責任不應由田森公司承擔。

2024年11月25日，祁縣法院開庭審理了祁縣房開公司訴田森公司索賠一案，目前尚未宣判。

在雙方的相互訴訟中，「未批先建」的違法責任由誰承擔是爭議的主要焦點之一。背後值得反思的是，政府部門主導的項目更應做到合法合規，以免被捲入糾紛之中，甚至陷入失信的處境。

「未批先建」的城中村改造項目

祁縣位於山西腹地，是晉中市下轄的一個農業大縣。2011年11月，祁縣縣政府與晉中田森房地產開發有限公司簽訂《祁縣古城東側城區綜合改造項目合作協議書》（下稱 《合作協議》），項目所在地塊緊鄰縣政府，是祁縣縣城的「白菜心」。

雙方在協議中約定，項目分地塊一、地塊二，總面積148.51畝，擬將一片舊城區改造為「具有祁縣特色、體現時代要求、配套設施完善的商業綜合中心」。項目採用政府主導與市場化運作相結合的模式，定性為祁縣城中村改造項目，列為祁縣2012年重點工程。

協議約定，「由於本項目為城中村改造項目，拆遷量大，成本高，享受政府全部優惠政策。本著‘政府不收一分錢，同時不出一分錢’的原則開發。」

具體而言，即祁縣政府負責對項目區域內的集體土地進行徵收報批，拆遷補償安置費用由田森公司支付。土地採取淨地公開出讓方式掛牌，田森公司參加競買，繳納保證金後同等條件下優先受讓，土地出讓金留縣部分返還田森公司用於徵收補償安置費用，此費用金額採用「長不退，短不補」的原則。這是當年許多城中村改造通行的辦法。

雙方約定，項目於2013年10月1日前正式完工並交付使用。而實際上，該工程的回遷安置最終2019年4月才完成。

協議簽訂後，田森公司支付給縣政府8000萬元用於徵收補償安置。

但此後，由於徵收拆遷工作進展並不順利，直至2013年5月才開始拆遷，2013年10月18日項目開工。此外，同樣由政府負責的項目報批手續亦進展緩慢，項目處於未批先建狀態。2014年7月和2015年3月，祁縣規劃局、國土局先後給田森公司下達停工通知，責令田森公司停工。2015年4月，田森公司停工，此時該項目已達成封頂。

2016年2月2日，祁縣住建局下屬國有獨資企業祁縣房開公司，與田森公司就上述項目達成收購協議。雙方約定，「本項目投資總費用以雙方共同聘請的第三方機構的審計結果為準」，「本協議簽訂之日起，祁縣房開公司支付田森公司6000萬元後，成為項目開發主體」。

2016年6月30日，山西同興工程造價諮詢事務所出具《審核報告》，核對項目金額為5.8億餘元。2018年11月1日，祁縣縣政府也曾向田森公司發出《承諾函》，確認該項目轉讓費用為5.8億餘元。祁縣房開公司先後支付田森公司3.35億元，祁縣縣政府支付田森公司8000萬元，合計4.15億元。

此後，為追討賸餘1.65億元項目轉讓費等，田森公司將祁縣房開公司及祁縣縣政府訴至山西高院。

房開公司被判支付轉讓款，縣政府承擔連帶清償責任

2019年8月12日，山西高院作出一審判決，判決祁縣房開公司於判決生效之日起十日內支付田森公司項目轉讓款1.65億元及利息，並支付田森公司停窩工損失1515.3238萬元；判令祁縣縣政府對祁縣房開公司上述支付款項承擔連帶清償責任。

關於祁縣政府為何應當承擔連帶清償責任問題，山西高院在一審判決書中進行了詳盡闡述。

山西高院認為，《合作協議》由田森公司和祁縣政府簽訂，案涉項目為城中村改造項目，祁縣政府以招商引資的方式引入項目投資方田森公司。依據協議約定，雙方的運作模式為採用政府主導與市場運行相結合的模式，並由祁縣政府對項目區內的集體土地進行徵收報批。根據《合作協議》約定，祁縣政府的主要職責之一是引進田森公司對城中村進行改造，協議簽訂後，田森公司依約支付了祁縣政府拆遷費8000萬元，並墊資進行施工。以上事實證明祁縣政府不僅是《合作協議》的一方當事人，而且是項目引進的主體，對協議履行中產生的後果就應承擔相應的責任。

此外，田森公司與祁縣房開公司簽訂《收購協議》，簽訂主體祁縣房開公司為祁縣房地產管理所100%持股的國有公司，項目移交資料明細表也顯示，相關工程原始資料的移交接收人為祁縣政府房管所工作人員，祁縣政府實際參與了項目的接收。

同時，祁縣政府2018年11月向田森公司出具《承諾函》，確認了收購價款，並承諾承擔督促付款的義務。

而《合作協議》簽訂後的2012年至2013年，田森公司先後將8000萬元彙入祁縣財政局賬戶。《收購協議》簽訂後，祁縣房開公司向田森公司支付收購款33500萬元，2019年3月祁縣財政局向田森公司支付收購價款8000萬元，由此證明祁縣政府在案涉項目的協議履行過程中實際履行了相關的收、付款行為。

綜上，山西高院認為，祁縣政府作為《合作協議》的一方，又在《收購協議》中履行了相關義務，理應對祁縣房開公司支付的轉讓款及利息、實際損失承擔連帶責任。

一審宣判後，祁縣房開公司及祁縣縣政府上訴至最高法。祁縣房開公司請求依法撤銷一審判決並改判駁回田森公司的全部訴訟請求；祁縣縣政府請求依法撤銷對其連帶清償責任的判決。

祁縣房開公司上訴理由包括，案涉項目屬於沒有房地產開發合法手續的項目，該項目屬於不得轉讓的項目。受讓的案涉工程屬於沒有任何手續的違建工程，而且未取得合法手續的原因在於田森公司不積極履行拍地義務等。

祁縣房開公司認為，一審判決結果保護了田森公司因轉讓違法在建爛尾工程所主張的全部利益，而對祁縣房開公司因收購田森公司違法在建所造成的損失（繳納祁縣國土資源局罰款435126元、規劃局罰款2000萬元、住建局罰款10萬元，因田森公司工期拖延造成損失1億餘元）不予核減，判決結果顯失公平。

關於損失1億餘元，祁縣房開公司在一審中稱，因田森公司未正常履約，導致回遷安置期延長，造成臨時安置補助費和商業租金補償費增加，經鑒定，總損失價值為1億餘元。

最高法維持一審判決，生效判決陷執行難

針對上訴，最高法審理後認為，雖然《房地產管理法》對以出讓方式取得土地使用權的房地產轉讓進行了限制，但因案涉項目採用政府主導與市場化運行相結合的模式，田森公司未取得案涉土地使用權已開始建設。《收購協議》的轉讓標的不涉及案涉土地，事實上祁縣房開公司亦是在受讓案涉項目後取得建築工程施工許可證，故《收購協議》是雙方當事人的真實意思表示，應為有效合約。

此外，《合作協議》中約定涉案項目系以祁縣政府為主導，田森公司能夠在沒有合法審批手續的情況下施工，應認定為系祁縣政府及相關職能部門基於《合作協議》對田森公司「未批先建」行為的默許。

最高法認為，案涉項目系以祁縣政府為主導，故祁縣政府相關職能部門的罰款，應由祁縣房開公司承擔，一審法院未予核減並無不當。

關於祁縣房開公司主張的因田森公司工期拖延造成的損失1億餘元的問題。最高法審理後認為，祁縣房開公司用以主張損失的《司法鑒定意見書》系該公司單方委託後出具，同時，田森公司停工導致的工期拖延的責任不應由田森公司承擔，一審法院對祁縣房開公司主張的前述損失未予核減並無不當。

關於祁縣政府是否應就田森公司與祁縣房開公司之間的債務承擔連帶責任的問題。最高法認為，田森公司主要系基於《合作協議》《收購協議》等提起本案訴訟。祁縣政府雖然不是《收購協議》等簽訂方，但祁縣政府是《合作協議》的簽訂方及履行方。根據《合作協議》約定及履行情況，祁縣政府是案涉項目的引進主體，《收購協議》等亦是因祁縣政府、田森公司為解決履行《合作協議》產生的糾紛而簽訂，故祁縣政府應當對協議履行的後果承擔相應的責任。

2020年10月30日，最高法判決駁回祁縣房開公司及祁縣縣政府的上訴，維持了一審判決。

2021年2月2日，田森公司向山西高院申請強製執行後，山西高院指令太原鐵路運輸法院執行。

2021年12月17日，山西高院在中國執行信息公開網上將祁縣縣政府列為失信被執行人。澎湃新聞日前查閱發現，目前該信息已被撤掉。

田森公司相關負責人表示，截至目前，祁縣房開公司及祁縣政府先後支付了4100萬餘元，這些僅是部分涉案利息，如今本息合計又超2億元。

在執行過程中，田森公司還發現，其早在訴訟前就申請法院保全查封的祁縣房開公司的兩百多套房產，到2022年5月20日續封時，實際查封51套。

之後，祁縣房開公司還以被查封的51套商舖中的20套系回遷戶安置商舖，且已抵給案外人為由，申請法院解封，但最終被太原鐵路運輸中院駁回。太原鐵路運輸中院在裁定書中表示，祁縣房開公司處置涉案商舖的時間在該院採取查封措施之後，其將已經查封的財產進行轉移的行為，不得對抗申請執行人。

祁縣房開公司反起訴索賠2億餘元

上述生效判決尚未得到全部履行，2024年7月，祁縣房開公司將田森公司訴至祁縣法院，索賠2.2億餘元。

祁縣房開公司在起訴狀中稱，田森公司與祁縣縣政府就城中村改造項目達成協議後，先是拒不支付安置賠償款，後又拒不繳納土地出讓金，在項目建設中，田森公司拒不依法辦理相關建設手續，始終處於違法建設狀態，後又擅自停工。祁縣房開公司接手上述項目後，因田森公司前期的違法建設行為，祁縣房開公司先後繳納各項罰款共計2954萬餘元。祁縣房開公司認為，其被罰款系因田森公司違約違法行為造成，應由田森公司承擔這些罰款。

此外，祁縣房開公司還認為，田森公司的違約行為及阻攔交接行為直接導致了本應2015年底完成的回遷安置房交付工作遲至2019年4月才完成，導致祁縣房開公司多付了2015至2019年期間4年的回遷補償安置費，共計1.95億元。祁縣房開公司請求法院判令田森公司如數賠償。

田森公司答辯稱，祁縣房開公司提出要求田森公司承擔的各項罰款、費用損失均是依據田森公司與祁縣縣政府簽訂的《合作協議》，然而，祁縣房開公司並不是《合作協議》的當事人，根據合約相對性原則及《民事訴訟法》相關規定，祁縣房開公司要求田森公司承擔該項責任，系訴訟主體不適格，依法應當駁回其起訴。

此外，《民法典》規定「人民法院請求保護民事權利的訴訟時效期間為三年」，祁縣房開公司與田森公司簽訂《收購協議》後，已在2017年4月19日完成了賸餘全部資料的移交，至祁縣房開公司提起本次訴訟之日已長達六年之久。因此，其提出訴訟請求的時間已超過法律規定的訴訟時效，依法應當駁回。

此外，田森公司還認為，此案系重覆起訴。2019年4月19日，田森公司因與祁縣房開公司、祁縣縣政府在簽訂、履行《合作協議》《收購協議》過程中產生爭議，向山西高院提起了合約糾紛之訴，該案已由最高法於2020年10月30日作出終審判決，現案件仍在執行過程中。在最高人民法院的生效判決中，針對被答辯人本次訴訟提出的各項罰款、費用損失均已作出認定。

11月25日，祁縣法院開庭審理了本案，目前尚未判決。