吳必虎：從旅遊大國向旅遊強國轉型

吳必虎 北京大學城環學院旅遊研究與規劃中心主任

一、建設旅遊強國的政策供給

旅遊的發展涉及非常多的方面，比如在文旅融合、以文塑旅的背景下就與發揮文化、精神方面的指引作用息息相關。在中國文化的國際輸出過程中，文化的發展也與旅遊產業的發展互相兼容，也涉及一系列政策。單就旅遊的發展而言，我國由工業化向後工業化發展的特徵是非常明顯的。

無論是「十四五」、「十五五」，還是全國旅遊發展大會，習近平總書記都作出了一系列重要指示，涉及一系列政策方面的改革創新。這是需要各個部門協同的，因為旅遊的發展不是中華人民共和國文化和旅遊部一個部門的事情，很多旅遊資源是由自然資源、生態環保、文物等部門及其相關部門提供的。同時，我們還要在政策創新與法規製定方面，對我國新的發展階段或形勢作出及時的響應。

我們首先要關注的就是休閑旅遊的基本發展情況。旅遊業或者文化產業的發展已經經歷了不同的社會階段，現在正處於由信息社會進入智能社會的階段。這一階段，我國經濟發展也已進入服務業拉動的階段，發展旅遊業是創造就業的重要機遇。黨中央在「十四五」規劃期間就提出，要建設一批富有文化底蘊的世界級旅遊景區和渡假區，打造一批文化特色鮮明的國家級旅遊休閑城市和街區。其中，我們所說的文化旅遊活動也包括一部分的體育活動，因為體育的本質是提高人民的體質與生活質量，所以也是一種休閑活動。就旅遊休閑的定義而言，旅遊休閑城市並不是原來的旅遊城市，因為旅遊城市是主要對外的，比如外地人或外國人來這裏遊玩，而本地居民的休閑生活也是非常重要的。所以，我們要把本地居民和外來遊客的閑暇時間都利用起來，形成一種社會秩序、一種產業，也就是說城市必須要有旅遊與休閑的功能。

過去，我們的城市發展是以工業化建設為核心的，比如通過土地劃撥，重點支持工業開發區、經濟開發區的發展，但對於公園綠地、城市廣場、郊野公園等區域的發展則不太重視。在進入休閑社會之後，我們反而要開始重視建設那些能夠發揮遊憩或休閑娛樂功能的區域，這也是社會發展的必然需求。黨中央和國務院提出建設世界級旅遊景區和渡假區、打造國家級旅遊休閑城市和街區的目標，成為我們在政策供給方面改革的基礎。旅遊景區和渡假區是兩個不同的概念，遊客來到旅遊景區的目的大多是遊覽自然風景或文物古建，而渡假區則只要是風景好的湖邊、海邊、森林、鄉村等能夠提供宜居的生活方式的地方即可，有時遊客甚至只是在那裡發呆。

可以說，打造國家級旅遊休閑城市最本質的變化，就是不再像過去那樣打造一個個能夠僅靠景物吸引遊客的如桂林、黃山等的觀光旅遊城市，而是要給遊客一個願意居住的理由，進而展示更多的城市內容。不同於一張門票、幾張照片就結束旅程的旅遊方式，旅遊休閑城市或渡假區要做到的是讓遊客暫時性地搬到這裏居住。那麼，從這個角度上講，我們的城市規劃、公共安全、公共服務設施等的配套，就不能再只考慮常住人口而不考慮外來遊客的需求。旅遊休閑城市建設得越好，我們就越需要能夠在城市規劃、城市管理等方面作出更迅速、更專業的響應。

綜上所述，我們可以給旅遊休閑城市作出更全面的定義，那就是文化特色鮮明、旅遊休閑空間充裕、旅遊產業體系完善、旅遊休閑功能突出、旅遊休閑產品豐富、管理服務體系健全、能夠滿足遊客和本地居民旅遊和休閑需求的城市。我們過去成功建設了很多旅遊城市，而未來要建設一批國家級旅遊休閑城市的重點，則是解決怎樣建、建多少、用什麼標準衡量、怎樣滿足本地居民和外來遊客休閑旅遊需求、怎樣及時作出政策響應等問題。

近年來，以成都的寬窄巷子為例，我國很多城市已經開始重視休閑渡假功能的開發，著力打造更多的旅遊休閑街區。同時，國家有關部門也在推進國家級夜間文化和旅遊消費集聚區的遴選和推薦工作，這也是響應了社會休閑化發展的要求。對於旅遊資源特別豐富的地區，比如泰山、武夷山這類「雙遺產」或國家公園，我們要協調旅遊發展用地與耕地、種植用地的關係，系統研究怎樣合理打造休閑旅遊渡假區。此外，我們還要避免一個景區由多個部門管理的「九龍治水」情況，嚴格依照法律法規，落實主次責任和相關分工。特別是在農村土地利用、鄉村振興、自然保護等方面，我們要貫徹落實黨中央生態環境保護、綠色發展、改善民生的要求，要完全體現在各類規劃、管理措施上，而不能偏重或放棄任一方面。

在從旅遊大國邁向旅遊強國的過程中，我們要緊緊依靠、協調發展好觀光旅遊、休閑渡假旅遊、商務會展旅遊這「三架馬車」。比如在土地方面的體制機制上，儘管旅遊業用地是被相關法律承認的，但是如何一張藍圖畫到底，在國土空間規劃方面推動旅遊休閑城市的發展，做得還不夠好、響應得還不夠積極。我們應該克服技術上或法規實施上的改革阻力，更加積極地響應黨中央的部署要求，在國土空間規劃體系中系統推進生態文明建設、高質量發展、改善民生等目標的統一。因此，我們必須要在國土空間規劃體系中充分考量旅遊業用地，做好建設旅遊休閑城市的上層規劃。具體而言，不同於普通的旅遊城市，旅遊休閑城市在酒店等的基礎上，還涉及各種活動場所、公共空間的用地需求，以及金融投資等方面的需求，需要得到相應的政策支持。比如「農地農用」一直是我們相關部門的政策基礎，但每年的中央一號文件也不斷強調推進農村一二三產業融合發展，那麼其融合發展必然涉及農村土地的一二三產業融合使用，比如農業耕地、加工業用地以及休閑農業、鄉村旅遊渡假的用地。特別是靠近大中城市的環城市鄉村，我們應該考慮讓這些鄉村的宅基地合理地進入土地市場，更好地服務於休閑農業、鄉村旅遊渡假的發展，這也是我們在土地利用方面必然要面臨的一個政策挑戰和創新機遇。

我們在鄉村旅遊渡假的發展上，要做到既謹慎又靈活。農村的第三產業發展，難以以創意文化園、商務中心等形式實現，主要就是發展鄉村旅遊渡假，而鄉村旅遊渡假最基本的就是提供充足的基礎設施，如停車場、涼亭等。對於鄉村旅遊渡假方面的基礎設施建設，我們不能僵化、搞「一刀切」，要因地製宜，綜合考慮本地的環境情況與優勢條件。

對於環境保護方面，我們要有一個基本判斷，那就是要重視旅遊業的發展，不能因噎廢食。也就是說，我們要充分理解、科學認識旅遊業發展對人與自然關係的影響，在一定程度上允許非不可逆影響的存在。我們在自然保護地適度發展生態旅遊是符合科學的，也是綜合考量黨中央提出的改善民生要求的，應該讓當地老百姓的日子因為自然保護而越過越甜。習近平總書記在吉林考察時就曾指出：「一方面要保護生態，另一方面要發展生態旅遊，相得益彰。」

所謂生態紅線，不是那種食品安全中某一化學元素是否超量的紅線，如果超量了就會危害人們的生命安全。生態紅線沒有那麼刻板，而是一個管理的界限。如何合理地運用生態紅線？那就需要我們實現靈活的動態管理，即認識到每一個地方的生態情況都有其特有的規律，不能搞「一刀切」。比如對於文物古建資源，我們一定要樹立一個新的觀念，那就是文物建築是可以使用的，即可以被建設成為博物館、圖書館、酒店、餐廳等，而不是被「關」在那裡，造成極大的公共資源浪費。也就是說，文化遺產是被建設出來的，而不是被保護出來的，這是經過歷史的長期觀察得出的結論。所以，我們要用建設未來遺產的態度進行文物古建的再利用、再創造，把生產生活的空間還給生產生活，不要孤立地保護。進一步說，自然保護、文化保護都要有主動的精神。

二、文化表徵與文旅融合

儘管中國是一個文化大國，但是很多內容依舊是埋在土裡、收藏在博物館倉居里的，只有一小部分是能夠被拿出來展覽的。然而，展覽又相對過於專業化，很多內容老百姓不理解、不認識，也不能碰、不能摸，這就導致它們距離老百姓很遠，沒有被很好地「表徵」。文化表徵就是通過某種符號、物體、活動、表彰，讓人們能夠看得到、看得懂。比如，我們曾經長期認為中國的文化發源於黃河流域，但隨著長江流域特別是三星堆遺址的發現，開始逐步認同長江流域的重要性。

黃河流域、長江流域都誕生了農耕文明，而中原文化正是以農耕文明建立的王朝為核心的。通過歷史，我們可以發現，自先秦時期，中原民族就開始和北方的遊牧民族發生衝突與交融。從漢代的匈奴，到之後的鮮卑政權、蒙古政權、滿洲政權，這些遊牧地區產生的民族、文化，也成為了構成中華文明的三大來源之一。除了農耕、遊牧這兩個比較清晰、廣為接受的來源，中華文明其實還有第三個來源，那就是比較容易被忽視的卻非常完整的中華海洋文明。比如，明朝的鄭和下西洋是在十五世紀，比哥倫布發現新大陸要早八十多年，所以可以說，是這兩大歷史事件共同開啟了人類的大航海時代。此外，2021年，泉州作為桑治元中國的航運中心城市、世界性商業中心城市，通過了聯合國教科文組織的審批，成為世界文化遺產城市。泉州以及泉州南北的中國沿海地區，以及台灣島、海南島、潿洲島等地區，甚至周邊的菲律賓、印尼、馬來西亞等一些國家早期的華人華僑，基本上都是閩南人。比如，明末有一個人叫鄭芝龍，他的兒子就是鄭成功。鄭成功的手下有很多船，船上裝備了很多熱武器，其最強大的時候可以把歐洲來的荷蘭人趕走，足見閩南海上武裝的商業貿易集團的發展程度。進一步說，這一套體系強大到什麼程度？比如，在精神信仰層次有媽祖，全球現有媽祖廟一萬多座，其分佈之廣正是由於閩南海上武裝的商貿集團的航行、貿易需求，不斷建立起這一海上信仰。

所以說，以長江、黃河流域為核心形成的農耕文明，以內蒙古高原、新疆盆地、青藏高原為基礎形成的遊牧文明，以及以閩南文化為基礎不斷擴張而形成的海洋文明，構成了中華文明的三大來源。可以說，我們的陸上絲綢之路、海上絲綢之路就是文明的三大來源相互融合的結果。從農耕與遊牧方面看，如戰爭時期的修築長城與和平時期的茶馬貿易；從陸上與海上、官與民方面看，如明中晚期與清朝的閉關鎖國、民間的走私貿易。與閉關相對應的民間走私貿易一直持續了六七百年，間接推動了中華文化的向外傳播，比如福建話的廣泛傳播等。總而言之，上述這一系列事件與成果，以及像北魏、元、清這樣的以遊牧文明為主導建立起來的政權，都體現了文化本身的融合發展規律。

通過農耕、遊牧、海洋這三大來源的互動，各個地方的中華文化形成了不同的文化層級。現在，我們要做的就是不斷強化這些地方性文化的文化表徵，重點就是不斷髮掘其地方性的文化特徵，比如福建泉州蟳埔的簪花習俗，至今已有千年歷史。不論是本地居民還是外來遊客，人們都會有一種戀地的情結，所以只要本地文化的地方性越強，吸引力就越強。徐霞客、馬可·波羅等很多人都寫下了很多關於古代中國的旅行記錄，這些記錄能夠幫助我們瞭解這些地方的過去。對此，我們既要注重研究這些地方的過去，也要不斷嘗試把它們轉化為當代的旅遊體驗，梳理、發展成為旅遊產品，最終促成文旅融合。比如，我們可以通過大數據、AI等技術，把古代人與現代人、文人與藝術家對當地文化的塑造體現出來，應用到我們的目的地、旅遊體驗的選擇之中，或者形成創新沉浸式體驗場景。我們在這一方面有很多成功的案例，比如《只有河南》《三峽千古情》等，都是由當地文化轉化為體驗產品的成果。

三、提升入境旅遊國際競爭力

經過改革開放四十多年，中國經濟社會以及科技等多方面都取得了長足的發展，但也引起了美西方的高度警覺，特別是美國把中國當作戰略性競爭對手，開始對中國進行各種限制，比如芯片、AI等方面，以至於在留學美國時有很多「敏感」專業是不能學的。但是同時，我們也發現兩國旅遊交流的阻力是很小的，也就形成一種溫水煮青蛙式的交流方式。

文旅融合的國際交流是非常值得推廣的，能夠促進一方面有官方外交、另一方面也有民間交流的局面的形成，也體現了國際上我們軟實力的提升。我們下一步工作的重點是如何加強文化旅遊的流量，比如我國可以進一步提升入境旅遊的便利性，為外國遊客提供更方便的網絡環境、支付環境，更尊重外國遊客的隱私需求，避免不必要的掃碼掃臉等。另一方面，我們還要強化文化旅遊的中國特色與競爭優勢，進一步打造休閑渡假的優勢條件。

對於我們的入境旅遊以及文化交流走出去來說，最重要的就是講好中國故事，讓世界對中國的制度、文化以及人民的友好更加有信心，認同中國是最安全、便利的旅遊目的地國家之一。近來，在我們不斷推出更多的144小時過境免簽政策後，一些外國網紅、旅遊者已經開始進入中國，但是與周邊國家競爭壓力還是越來越大的，包括南韓、日本、泰國、馬爾代夫、印度等國家或地區都是強勁的對手。研究表明，一個美國或歐洲的中產階級家庭可能需要四到五年才能旅遊一次。也就是說，在某一個特定階段內，全球能夠選擇旅遊的人是有一定門檻的，如果他們去了日本、印度，可能就不會到中國來了，這就是目的地的競爭。所以，我們要充分「露臉」，也就是按照新聞傳播規律，只有不斷「露臉」，才能有更多的人認識你、願意與你交流。

我們要提升旅遊方面的國際競爭力，就要重點關注入境便利性方面，進而讓出境和入境兩個方面的旅遊都能夠健康發展起來。也就是說，首先要恢復入境旅遊的熱度，充分發揮中國旅遊的吸引力與競爭力優勢；其次要開發新的旅遊產品，在風景、古建等傳統旅遊產品基礎上，更加註重旅遊產品體驗中的情緒消費價值，比如人們越來越關注微渡假的需求，在假期選擇在城市周邊的鄉村里走走、住幾天，促使環城市鄉村擁有了一個非常好的發展機會，即推動鄉村發展為渡假綜合體。

我們今天再規劃一些景區的開發時，不能簡單或盲目地建設，更多的是要注重建設未來城市遺產的目標。我們的城市發展要有自己的有國際影響力的IP，並且要重點強化IP的地方性。比如，北京中軸線申遺成功就可以成為北京這座城市一個新的發展機遇；深圳近來也在研究如何進一步擴大華僑城主題公園的旅遊產品供給，進而依託大灣區的整體佈局，綜合推動渡假、文化遺產以及會展等功能的融合發展，使深圳成為世界旅遊目的地體系中的重要組成部分；桂林也要以「山水甲天下」為基礎，加快轉型發展成為世界級旅遊休閑城市。

今天，我們共同分享了中國在由旅遊大國向旅遊強國轉型過程中所面臨的挑戰和機會。其中，挑戰更多的是要根據形勢推動政策的調整，而機會更多的是在文化輸出或者發展入境旅遊的過程中，通過旅遊產品的開發、地方性文化的提煉轉化，讓更多外地遊客或海外遊客能夠體會到中國眾多旅遊目的地城市的魅力，在中國這片土地上有所收穫，同時也進一步推動旅遊業與經濟的發展，促使旅遊文化產業成為中國城市建設與發展新的動力源。我們相信，在黨中央戰略部署的指導下，在深刻領會黨中央提出的一系列建設旅遊強國、旅遊高質量發展的精神基礎上，實現我國由旅遊大國向旅遊強國轉型的偉大目標一定能夠實現！