居委會，取代業主委員會？

來源：中國新聞週刊

「居代業」現在還處在探索階段，

對於其代行職責的權限範圍、啟動流程、

終止情形及相關法律責任等，

還需進一步明確

「業主自治空間要被居委會取締了？」「以後對小區的治理，是不是就沒有業委會什麼事了？」

2025年1月，隨著上海一份官方通知在網上流傳，各種議論聲接連不斷。這份通知全稱是《關於徵求對〈關於居民委員會暫時代行業主委員會職責的指導意見（試行）〉意見的通知》，由上海市委社工部辦公室發出。

此前，上海市委社工部和上海市房管局還發佈《關於居民委員會暫時代行業主委員會職責的指導意見（試行）》的徵求意見稿（下稱「徵求意見稿」）。

上海市委社工部基層治理指導推進處調研員顧建龍告訴《中國新聞週刊》，外界認為上海的居委會要全面代替業委會的聲音是誤解。上海業主自治的水平相對較高。目前，全市共有一萬多個小區，其中大約97％的小區成立了業委會，而且多數運作良好，這類小區不需要「居代業」，但也有極個別的業委會在運作過程中有一些糾紛矛盾，比如在換屆過程中遲遲產生不了新一屆業委會等，這時為維護業主利益，就需要「居代業」。

他還強調，「居代業」不可能在上海全面推廣，只是在特殊情況下、迫不得已時採取的一種臨時性措施，不會常態化。

多位受訪者認為，「居代業」有其合理性和必要性，但目前在國家法律層面，只規定居委會可以對業委會指導和監督，並沒有提及其可以代行業委會職責。「居代業」現在還處在探索階段，對於其代行職責的權限範圍、啟動流程、終止情形及相關法律責任等，還需進一步明確。

「並非新鮮事」

上海大學社會學院副院長、教授盛智明告訴《中國新聞週刊》，社區治理涉及多方利益，有的小區業委會會出現數年都無法換屆，甚至名存實亡的情況。所以，出現這種極端情況時，「居代業」就成了一種迫不得已的措施。

早在2010年1月1日，住房城鄉建設部發佈的關於印發《業主大會和業主委員會指導規則》的通知第五十八條就規定：「因客觀原因未能選舉產生業主委員會或者業主委員會委員人數不足總數的二分之一的，在新一屆業主委員會產生之前，可以由物業所在地的居民委員會在街道辦事處、鄉鎮人民政府的指導和監督下，代行業主委員會的職責。」

曾擔任上海市普陀區某小區業委會主任的謝飛君告訴《中國新聞週刊》，「居代業」在上海不是新鮮事。2017年7月1日起施行的《上海市居民委員會工作條例》就規定：「因客觀原因未能選舉產生業主委員會的，居民委員會應當在街道辦事處或者鄉鎮人民政府的指導和監督下，組織業主討論決策住宅小區公共管理事務，經業主大會委託也可以暫時代行業主委員會的相關職責。房屋行政管理部門應當加強對居民委員會代行業主委員會相關職責的業務指導和服務工作。」

有媒體報導稱，出台該條例的背景是，2016年，上海全市有1400多個小區未能成立業委會，「不僅影響了居民的生活質量，也削弱了小區內部事務處理的能力」。為了「填補這個空缺」，確保公共事務能夠得到及時有效的處理，居委會代行業委會職責成為一種補充機制。但該條例中，何為「客觀原因」並未有明確表述。

這兩年，全國多地曾嘗試「居代業」。2023年3月，深圳發佈實施了《社區居民委員會代行住宅區業主委員會職責管理辦法 （試行）》，規定在特定情形下，居委會可代行業委會職責。同年12月，湖北省宜昌市住房城鄉建設局發佈通知，規定在業委會缺位的情況下，街道辦事處（鄉鎮人民政府）可書面指定轄區社區居民委員會代行業主委員會相關職責。

而在上海，此次出台的徵求意見稿進一步明確了2017年的條例，尤其是明確了何為「因客觀原因未能選舉產生業主委員會的」，將此情況具體化為以下兩種情形：已組建業主委員會換屆改選小組，但業主委員會任期屆滿後尚未召開業主大會會議選舉產生新一屆業主委員會的；出現業主委員會委員人數不足半數、業主委員會連續6個月未開展工作、業主委員會作出的決定嚴重違反法律法規以及因其他原因導致業主委員會無法正常運作等情形，且業主大會已根據《上海市住宅物業管理規定》的規定，決定提前換屆改選業主委員會，但尚未召開業主大會會議選舉產生新一屆業主委員會的。

謝飛君認為，上述規定進一步給「居代業」戴上了「緊箍咒」，規範了「居代業」的程序要求，明確了「居代業」的履職範圍和方式。

不過，中國政法大學副教授蔡樂渭告訴《中國新聞週刊》，上述規定值得探討。首先，未換屆產生新的業委會，是否屬於上述條例中的「未能選舉產生業主委員會」的情形，值得商榷；其次，所列兩種情形是否屬於法條所規定的「因客觀原因」未能選舉產生也值得商榷；再次，這兩種情形都與業委會改選相關，恰恰不包括單純的「因客觀原因未能選舉產生業主委員會的情形」。

居委會成功「補位」

《解放日報》曾刊文稱，一個小區是否治理得好，很大程度上取決於居委會、業委會、物業三者之間的關係是否理順。如果關係錯位甚至缺位，導致「三駕馬車」失衡，小區就無法正常運作。

《中國新聞週刊》瞭解到的案例顯示，在上海，事實上「居代業」已是小區業委會缺位時的一種現實操作。

謝飛君表示，她曾在其所在的小區擔任第二屆業委會主任，2023年4月，該屆業委會因「超過半數業委會委員請辭」提前解散，後由於種種原因，直到2024年底小區才產生第三屆業委會。「在中間漫長的一年半時間里，就不得不由居委會來代行業委會相關職責，處理小區電梯維修、外牆滲漏水之類的緊急維修事項。」

1月7日，浦東新區南彙新城鎮滴水漣岸居委會發文稱，居委會對轄區內小區觀泓雅苑「居代業」後，取得了顯著成效。此前，由於該小區物業臨時撤場，小區環境一度陷入雜草叢生、黃土裸露髒亂差的困境，給居民生活帶來極大的不便，且小區無崗亭，安全問題堪憂，實施了「居代業」後迅速扭轉了局面。

上海段和段（臨港新片區）律師事務所是上海市人大常委會南彙新城鎮人大基層立法聯繫點顧問單位，該所副主任傅強告訴《中國新聞週刊》，2023年下半年，觀泓雅苑小區在業委會缺位、物業公司退場、小區電梯停運、居民的生活安全面臨重大隱患的背景下，實施「居代業」，此後居委會組織召開業主大會，引入新的物業公司，小區秩序逐漸恢復正常，2024年1月，小區成立了業委會，「居代業」也就停止了。

他稱，新城鎮隸屬於臨港新片區，其任職的律所，為臨港新片區一些小區「居代業」期間的文件擬定、徵詢業主意見、召開徵詢會議、居委會履職等方面工作提供建議。比如在「居代業」期間，業主使用物業維修基金（資金）等重大事項方面，居委會不可以直接決定，而是組織業主大會表決。「實際上居委會在此期間，扮演的是一個組織者角色，最後決策還是由業主大會來定。」

「居代業」後，新的物業進入觀泓雅苑。該小區物業經理唐新東告訴《中國新聞週刊》，該物業隸屬於上海港城智慧空間物業服務有限公司。「這個小區在2019年入住，遲遲未能產生業委會，原來的物業公司因管理不規範，物業費收繳率低，形成了惡性循環。我們是一家國企。2023年10月，當地政府聯繫我們，希望我們介入。」

該小區業委會主任張麗萍稱，該小區業委會成立後，運行很順暢。目前，小區環境已經變好，業主們對居委會和物業也都很滿意。

浦東新區湯臣中心小區也是一個被外界認為成功的「居代業」案例。

浦東新區濰坊新村街道濱江凱旋門居委會黨支部書記強劍霞告訴《中國新聞週刊》，湯臣中心小區業委會原有7名成員，2024年8月，一名成員辭職後業委會沒有增補。去年，因對現有物業公司不認可，該小區決定採用公開招投標的方式選聘新的物業公司，但業委會委員對於選聘什麼樣的物業有不同傾向，矛盾不斷升級，為此，居委會多次給業委會召開協調會，但矛盾仍未化解。

2024年12月2日，又有3名業委會成員辭職，導致業委會因過半數委員辭職無法履職。這也導致了後期業委會很多議題都無法形成有效決議，對小區的管理和運營造成了很大的影響，許多項目延期、擱置。

「居代業」後，居委會跟現有物業協商，讓其管理到新的物業落地為止，以保證小區平穩地開展日常工作。小區當時最主要的矛盾是新物業的選聘，居委會按照2024年8月召開通過的業主大會關於《選聘物業服務企業方案》的決議，由居委會代行業委會職責，再次啟動物業選聘公開招投標。

她稱，目前，新物業已通過公開招投標的方式產生，並在平穩有序地交接中，預計近期可完成入駐。

實操中的困境

多位受訪者稱，「居代業」面臨的主要困境是，有些業主不願參加業委會，很多居委會又不願代為履行業委會職能。

眾蟻社區創始人、上海青年業委會委員聯誼會秘書長韓冰告訴《中國新聞週刊》，從具體案例看，涉及居委會代為履行業委會職能的小區，內部矛盾往往較大。「業委會沒有薪金，需要投入很多時間和精力，業主內部矛盾非常錯綜複雜，所以很多人做了一段時間感覺費力不討好，會選擇辭職，這樣就容易讓業委會陷入癱瘓狀態。」韓冰說。

韓冰曾擔任過上海某小區業委會主任，一屆業委會3年，「任期結束後，遲遲產生不了新一屆業委會，所以我在沒有‘業委會主任’名分的前提下，繼續做著相關工作，2年後產生新一屆業委會，我就抓緊撤了」。

盛智明提到，上海九成以上的小區成立了業委會，但仍有少數小區存在業委會缺位等問題。其團隊調研發現，上海一些老舊小區由於歷史原因，邊界不清，產權複雜，60歲以上老人佔比有的在40％以上。有的居委會反映，業委會在運轉過程中，會涉及公共收益、維修資金等財產性事項和公共設施設備維修維護等工程性事項，一些老人在這方面專業性跟不上，缺乏相應的法律法規知識和管理經驗。出現問題時，還是會找居委會反映。

而面對業主內部錯綜複雜的矛盾，一些居委會不願「居代業」。中國物業管理協會法律政策工作委員會副秘書長、上海市錦天城律師事務所律師桑治安成告訴《中國新聞週刊》，居委會作為基層社會治理機構，雖在法律上是自治組織，但實際上承載了大量政府職能。上級部門要求其配合的各類工作，如徵兵、選舉等，已經佔據了居委會的大部分工作時間。如果「居代業」推行，居委會需要處理大量原本應由業委會負責的事務，這對於大多數居委會來說是力不從心的。

盛智明曾給多位上海市的社區書記、主任做培訓。在培訓課上，很多人表示不願意「居代業」。因為，這樣不但會增加他們的工作量，而且因為一些規定不清晰，也會給他們帶來風險。

維修資金的使用是其中很重要的一個原因。韓冰稱，「居代業」時，需要居委會代替業委會在小區一些需要花錢的事項上做出決策（比如外牆滲漏、電梯損壞等緊急維修），但在很長一段時間里，居委會無權在維修資金方面做出決策，遇到一些需要花錢的地方，居委會只能使用小區的公共收益。

「維修資金和公共收益的性質不同，小區的地面停車場、電梯廣告等產生的公共收益歸全體業主。假如某戶業主家的外牆需要維修，居委會在‘居代業’期間把公共收益的錢用在本該維修資金使用的地方，可能會引起其他業主不滿。因為，在理論上這種問題只能使用維修資金。而如果不維修，又可能引起相關業主對居委會的不滿情緒。」韓冰說。

2021年，韓冰走訪了上海市某區居委會，讓他印象很深刻的是，該居委會黨委書記對他說自己非常苦惱。該小區因為業委會換屆時卡殼，只能「居代業」。

「一段時間後，他發現每年小區的日常維修需要100多萬元，居委會又動用不了維修資金，而很多業主甚至會信訪反映居委會不作為的問題。」韓冰稱。

直到2024年8月，上海市房屋管理局官網發佈《關於規範本市住宅維修資金管理的若干規定》，其中提到遇到居委會代為履職、動用維修資金的情形。

規定明確：「業主大會尚未成立的，由居民委員會將維修資金的實施方案在物業管理區域內公示7天，徵求相關業主意見，補充完善後經全體業主或者部分共有部分的相關業主表決通過後，根據表決結果委託物業服務企業或專業單位組織實施。」

還有居委會負責人告訴《中國新聞週刊》，有的居委會不願「居代業」，是因為有的小區派系複雜，居委會不想過多介入，捲入其中。但是「居代業」後，就必須去面對這些問題，業主們又眾口難調，難以處理。

「非必要不代行」

多位受訪者認為，徵求意見稿中還有諸多需要細化和明確的地方。

蔡樂渭認為，從徵求意見稿看，「居代業」的期限並無明確規定，而且可以代行哪些事項、代行過程如何接受監督等都無明確規範。

他表示，在「居代業」的過程中，如果對居委會相關行為不加以規範，則有可能出現居委會「取得」了業委會的權限而不予歸還，業主的權利遭受侵害的情形。更直白地說，如果「居代業」不受規範、不受監督，就有可能出現居委會剝奪業委會職權的情形。這無疑是對法治秩序的嚴重破壞，對業主權利的嚴重侵害。從某種程度上說，正是這種可能性的存在，各方才對「居代業」如何開展存在巨大的爭議和擔憂。

蔡樂渭強調，有關代行活動的監督，居委會應該嚴格按照委託的內容，依法、依約行使職責，接受委託者、業主和相關行政機關等各方監督。特別要注意的是，代行業委會職責，是代行物業服務管理之責，並非行政管理之責，兩者不可混淆。

他認為，結合徵求意見稿，目前上海在推行「居代業」過程中，還存在諸多需要細化的地方，如代行的條件、代行的程序、代行的行為規範、代行的期限、代行的監督、相關法律責任等，都有進一步細化的空間。

盛智明則強調，在推行「居代業」時，上海應按照「非必要不代行」的原則，充分維護業主自治權利，不應做具體的實體性決策。

桑治安成也認為，「居代業」有其存在的合理性，但從長遠看，業主自治是法定的權利不可剝奪。原則上，「居代業」應當依照社區管理中有「緊急、必要」事項為前提，不能代行過多的職責。新的業委會成立後，應該馬上撤離。

從「居代業」案例看，業主也存在著矛盾的心態。2024年10月，閔行區萬兆家園小區業委會多位委員辭職，導致業委會解散。該小區一位業主告訴《中國新聞週刊》，以前是業委會監督物業，業委會解散後，就變成由業主監督，這二者的監督力量是有明顯差異的，個人監督的難度較大。

他表示，該小區業委會解散後，很快就進入「居代業」狀態。此後，居委會也解決了一些問題，如向業主及時公示小區車位變化情況等。「但我們也有顧慮，因為居委會的大部分人不住在我們小區，也並非本小區業主。‘居代業’後，業主們普遍擔心這種在小區沒有產權的人管理小區不會用心。‘居代業’會不會成為一種慣例，最終影響到業主自治。」他希望小區盡快籌備成立新一屆業委會。

數位受訪者都提到了當前徵求意見稿中對權責問題較為模糊的界定。盛智明告訴《中國新聞週刊》，「權責問題」是「居代業」的核心問題，今後出正式指導意見時，應對「居代業」時如果出現腐敗問題怎麼追責做出明確規定。

桑治安成也提出，在諸多問題不明確的前提下，如果由居委會代行業委會職能時涉及法律糾紛，應如何解決，目前並沒有明確的法律法規規定。

「例如，居委會根據業主授權範圍使用維修資金進行小區維修，如果業主認為程序不合理或費用過高，是否可以對居委會提起訴訟？這些問題都還需要深入思考和妥善解決。」桑治安成表示。

顧建龍告訴《中國新聞週刊》，徵求意見稿發出後，收到很多基層反饋的意見，有的基層部門還寫了厚厚一本意見材料。「有的人誤解以為居委會要全盤代替業委會，我們也跟他們解釋了。我們現在還在梳理這些意見，最近要召開專家座談會，聽取一些專家建議，今後會把一些合理的意見重新吸收到正式出台的文件里。」

他強調：「我們最後出台的關於居代業的正式文件，一定會跟規律法規相銜接。」

發於2025.3.3總第1177期《中國新聞週刊》雜誌

雜誌標題：熱議中的上海「居代業」

記者：周群峰（zhouqunfenghaoren@163.com）