田軒：從「原則表述」到「靶向施策」 真抓實幹「十五五」

文｜清華大學國家金融研究院院長 田軒

又是一年歲末，中國經濟的年度政策坐標如期定格。隨著2025年中央經濟工作會議落下帷幕，「十五五」開局的政策藍圖正式鋪展，為接下來一段時期的經濟運行錨定方向、明確路徑。

不同於過往，此次中央經濟工作會議不再僅限於原則性與方向性政策表達，而是呈現出鮮明的「系統思維」與「實效導向」升級：立足「我國經濟長期向好但面臨老問題新挑戰交織」的現實判斷，經濟政策發力不再追求廣泛的覆蓋面，而是聚焦「靶向精準」與「落地紮實」。通過存量政策與增量政策的集成效應、逆週期與跨週期調節的協同發力，替代過往單一政策工具的分散使用。以「宏觀政策取向一致性評估」「全國統一大市場建設條例」「具體群體增收計劃」等具象化制度設計與行動方案，替代原則性表述，既針對性破解消費限制、企業賬款拖欠、房地產市場波動等現實堵點，又通過財政金融工具協同、重點產業鏈培育、民生保障升級等務實舉措，力爭讓市場主體與民眾能夠同時感受到政策溫度與執行力度，「真抓實幹」進而穩固預期、釋放經濟內生動力。

「真抓」：直面矛盾、精準破局

「真抓」，最核心的是不迴避問題、不模糊導向，以科學研判把握規律，以堅定決心謀劃全局，為實幹提供根本遵循。從這個意義上看，今年的中央經濟工作會議與以往相比有了很大變化：

真抓形勢，明辨機遇挑戰。會議既客觀肯定了2025年中國經濟「頂壓前行、向新向優」的成效：現代化產業體系持續推進、改革開放邁出新步伐、民生保障更加有力，也毫不避諱發展中的突出矛盾：外部環境變化影響加深，國內供強需弱矛盾突出，重點領域風險隱患較多。這種「成績不誇大、問題不迴避」的研判，正是「真抓」 的前提。更關鍵的是，會議明確「我國經濟長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有改變」，既正視轉型陣痛，又堅定發展信心，為全社會凝聚了攻堅克難的共識。

真抓規律，提煉實踐經驗。通過多年實踐探索，會議首次提煉出做好新形勢下經濟工作的「五個必須」：必須充分挖掘經濟潛能，必須堅持政策支持和改革創新並舉，必須做到既「放得活」又「管得好」，必須堅持投資於物和投資於人緊密結合，必須以苦練內功來應對外部挑戰。這「五個必須」，是對經濟治理經驗的高度凝練，從動力源泉、路徑選擇、治理尺度、投入重點、外部應對五個維度，為「幹什麼」「怎麼抓」提供了方法論，避免了發展中的盲目性與碎片化。

其中，充分挖掘經濟潛能強調的是從存量資源中釋放增量空間的內在動能，以結構性改革激活蟄伏的消費與投資需求；政策支持與改革創新並舉，意在破解結構性矛盾；「放得活」與「管得好」兼顧，體現對市場活力與經濟安全的平衡把控；物與人並重的投資導向，凸顯人力資本與民生福祉的戰略地位；苦練內功，則傳遞出以自身確定性應對外部不確定性的堅定決心，釋放出穩中求進、提質增效的明確信號。

真抓關鍵，聚焦核心痛點。「真抓」的關鍵在於抓主要矛盾和矛盾的主要方面。會議針對當前經濟運行的核心堵點，明確了三大聚焦方向：一是聚焦需求短板，把「擴大內需」作為建設強大國內市場的核心抓手；二是聚焦動力不足，將「創新驅動」「改革攻堅」作為培育新動能、增強活力的關鍵舉措；三是聚焦風險隱患，重點鎖定房地產市場、地方政府債務等重點領域，做到風險研判精準、防控靶向明確。同時，針對市場亂象，提出深入整治「內卷式」競爭，直擊存量博弈的痛點，彰顯了破解深層矛盾的決心。

真抓政策，強化協同和預期引導。政策的「真抓」還體現在不搞「大水漫灌」、不搞政策碎片化，而是追求協同高效、導向清晰。會議明確「更加積極的財政政策」和「適度寬鬆的貨幣政策」組合，既保持政策連續性，又根據新形勢優化發力方式；提出將各類政策納入「宏觀政策取向一致性評估」，破解過往政策協同不足的問題；通過健全預期管理機制、嚴肅財經紀律、堅持黨政機關過緊日子等舉措，向市場傳遞政策有力度、執行有剛性的強烈信號，力求穩定社會信心。

「實幹」：靶向發力、從「紙上」落到「事上」

「實幹」的核心，是避免「重出台、輕落地」的政策空轉，推動任務具體化、舉措可操作、責任可落實，把「真抓」部署轉化為市場可感知的實效。從這個角度看，今年的中央經濟工作會議有以下可關注的重點：

實幹「內需」：雙輪驅動擴量提質。在消費端，實施「提振消費專項行動+城鄉居民增收計劃」 雙輪驅動，清理不合理限制措施，釋放服務消費潛力，從讓群眾能消費、願消費、敢消費三個層面拿出硬舉措；在投資端，明確「適當增加中央預算內投資規模」「優化地方政府專項債券用途管理」「激發民間投資活力」等具體動作，高質量推進城市更新，推動投資止跌回穩，讓內需真正成為經濟增長的「壓艙石」。

進一步擴大內需，不能靠「消費」一條腿走路。2026年，作為「十五五」開局之年，需要在消費與投資協同方面進一步發力，以精準舉措夯實內需增長根基。

消費端，聚焦「能消費、敢消費、願消費」構建導向型制度政策體系：深化收入分配改革，通過國企收益上繳轉移支付、企業加薪、糧食價改、上市公司加大分紅等提升居民消費能力；優化以舊換新政策，將支持重點從耐用品轉向服務消費，同步放寬服務業準入、強化高質量監管，精準匹配服務消費需求；強化民生與政策支撐，加大國資上繳財政比例補充社保、提高城鄉居民養老金水平，提高育兒補貼標準並逐步將免費學前教育拓展至三年，優化假期制度、落實休息休假權利，同時強化地方促消費考核權重，推動增值稅分享規則向消費地傾斜。

投資端，堅持與消費協同增效，特別是要更好發揮政府投資的帶動放大效應（具體建議可以回看之前的文章：《如何更好發揮政府投資的帶動放大效應》）。此外，還要緊扣「十五五」開局契機，加大中央財政對重大儲備項目的支持力度、擴大「兩重」項目額度，推動投資於物與投資於人緊密結合：聚焦人口流動趨勢優化資源佈局，契合老齡化與少子化需求升級養老醫療供給、推動中小學教育提質增效，圍繞安全需求改造老舊小區管網與地下管廊，緊扣生育率提升目標持續降低生育養育教育成本，以有效投資為內需增長築牢堅實支撐。

實幹「創新」：搭建平台、完善機制。圍繞「創新驅動」，會議為「十五五」開局之年規劃了清晰的「施工圖」：搭建三大國際科技創新中心（京津冀、長三角、粵港澳大灣區），強化企業創新主體地位，完善新興領域知識產權保護；深化拓展「人工智能+」，實施新一輪重點產業鏈高質量發展行動，創新科技金融服務，從平台建設、主體培育、制度保障到技術應用，形成「產學研用」一體化的實幹鏈條，推動科技創新與產業創新深度融合。

2026年，可重點發力制度與資本協同賦能：壯大耐性資本生態，支持企業風險投資（CVC）發展，鼓勵國資背景基金適度容錯，為早期科創項目提供長期資金支持；優化資本市場適配性，完善科創板、創業板差異化上市規則，打通新三板與更高層級市場雙向轉板通道，降低科創企業短期業績壓力；強化知識產權全鏈條保護，健全數據產權等新領域規則，通過質押融資、開放許可等工具促進創新成果轉化，同時保持政策連續性與可預期性，以制度創新護航新質生產力持續成長。

實幹「改革」：破除壁壘、釋放制度紅利。改革的「實幹」，體現在「有條例、有方案、有動作」，比如今年經濟工作會議中製定全國統一大市場建設條例，整治「內卷式」 競爭；完善民營經濟促進法配套法規，清理拖欠企業賬款，實打實保障民營企業權益；深化國資國企改革、要素市場化改革、資本市場投融資綜合改革，深入推進中小金融機構減量提質，以上每一項改革都明確了具體方向和執行路徑，不搞「空對空」，力求以制度創新破解發展瓶頸。

未來，需進一步製定全國統一大市場建設條例實施細則，破除地方保護與行政壟斷，整治「內卷式」競爭。完善民營經濟促進法配套政策，落實公平競爭審查，常態化清理拖欠賬款，破解民企融資難題。優化營商環境，擴大惠企政策「免申即享」範圍，建立企業訴求閉環處置機制。深化國資國企、中小金融機構、資本市場投融資等重點改革，健全地方稅體系，以系統性改革激活發展動能。

實幹「民生」：聚焦急難愁盼，兜牢保障底線。2026年民生領域的「實幹」，則再次彰顯了政策的溫度與力度：實施穩崗擴容提質行動，重點穩定高校畢業生、農民工就業，完善靈活就業人員保險保障……從就業、教育、醫療到養老、婚育，每一項舉措都瞄準群眾的急難愁盼。

持續加碼民生保障力度，2026年政策可以更精準地發力：拓寬高校畢業生、農民工就業渠道，優化靈活就業人員社保參保便利度；深化教育資源均衡配置，推進職業教育產教融合，穩步增加優質學位供給；擴大藥品集采覆蓋面、優化醫保支付方式，完善長期護理保險試點並逐步推廣；提高育兒補貼標準，推進免費學前教育擴容，降低生育養育教育成本；健全城鄉養老服務體系，加大困難群體關愛幫扶力度，嚴守安全生產、食品藥品安全底線，以民生實招築牢幸福根基。

實幹「防風險」：分類施策、有序化解。針對重點領域風險，會議堅持精準「拆彈」的實幹思路：房地產市場方面，因城施策「控增量、去庫存、優供給」，鼓勵存量商品房轉為保障性住房，深化公積金製度改革，構建發展新模式；地方政府債務方面，督促主動化債，優化債務重組置換辦法，化解融資平台經營性債務風險。既不迴避風險，也不急於求成，以有序有力的舉措守住不發生系統性風險的底線。

2026年，施策可聚焦核心風險領域強化具象化防控：房地產市場優化預售資金監管，按「主體完工、竣工驗收」兩階段解凍70%以上資金，建立房企融資「白名單」支持合理併購融資，推動存量商品房轉保障房年度佔比不低於15%，公積金異地互認範圍擴至全國。

地方債務方面，強化地方政府化債主體責任的具體落實機制，建立更嚴格的地方政府債務管理和問責制度，確保地方政府真正「主動化債」；進一步完善債務風險評估與預警體系，動態監控高風險地區債務狀況，防止風險累積和蔓延；加大對地方融資平台的清理整頓力度，推動其市場化轉型，剝離政府融資職能，減少對土地財政的依賴；探索更多元化的債務重組工具，擴大特殊再融資債券發行規模，支持地方政府依法合規置換隱性債務；同時，通過深化財稅體制改革，健全事權與支出責任相適應的制度，從根本上緩解地方財政壓力，實現長效化債。

關於資本市場：字簡短但意深遠

關於資本市場，今年經濟工作會議的部署言簡意賅：持續深化資本市場投融資綜合改革。回溯今年7月30日召開的中共中央政治局會議，也對資本市場發展作出了重磅部署——增強國內資本市場的吸引力和包容性，鞏固資本市場回穩向好形勢。兩次會議的部署一脈相承，凸顯出政策層面聚焦長期市場機制建設與生態優化的鮮明導向。

持續深化資本市場投融資綜合改革，其核心方向與關鍵抓手在於增強市場吸引力與包容性，二者並非孤立存在，而是改革實踐中相互支撐、有機統一的核心目標。投融資綜合改革為吸引力與包容性的提升提供了制度路徑與實踐載體：

投資端，未來要進一步聚焦吸引力塑造，需通過優化回報機制、培育長期投資、推進制度型開放協同破題：強化上市公司投資者回報機制，深化公募基金改革讓普通投資者共享成長收益；為社保基金、保險資金、企業年金等長期資金營造便利投資環境，優化考核政策引導其擴大入市規模；完善境外投資者服務體系，升級QFII、滬深港通等互聯互通機制，擴大人民幣計價金融產品供給。

融資端，要立足包容性拓展，以構建「多層次、廣覆蓋、差異化」 市場體係為核心：以科創板改革為引領，完善科創企業差異化監管，推動「預先審閱機制」等制度向創業板、北交所延伸；健全各市場板塊銜接機制，形成覆蓋企業全生命週期的融資服務，深化併購重組市場化改革助力企業轉型升級；同時擴容做市商制度試點、完善交易機制，引導市場理性看待科技企業成長風險，對未盈利企業上市給予更多包容。

「十五五」開局之年，經濟高質量發展的成色不僅在於政策工具箱還有多少後招，更取決於「真抓」的靶向準不準、「實幹」的穿透力夠不夠。2026年經濟的答卷，最終將由企業訂單的攀升、居民收入的增長、就業市場的穩定來書寫。真抓，是抓準了高質量發展的核心矛盾；實幹，是用制度剛性確保政策落地。唯有如此，「十五五」開局才能交出亮眼答卷，中國經濟才能在複雜環境中築牢韌性、行穩致遠。

編輯 陳莉 校對 盧茜