我國第二部法典為何鎖定生態環境？專家解讀編纂背後考量

近日，《中華人民共和國生態環境法典（草案）》（以下簡稱「生態環境法典草案」）提請十四屆全國人大四次會議審議。這將是繼民法典後，中國第二部以「法典」命名的法律，也是世界上第一部以「生態環境法典」命名的法律。

編纂採取適度法典化模式

生態環境法典草案共5編、1242條，各編依次為：總則、汙染防治、生態保護、綠色低碳發展、法律責任和附則。

在3月4日舉行的十四屆全國人大四次會議首場新聞發佈會上，大會發言人婁勤儉介紹，生態環境法典不是簡單的法律彙編，也不是完全新立新定，而是對現有的生態環境法律制度機制和規則規範的系統整合、編訂纂修、集成昇華。

現行有效的生態環境領域的法律有30多部。生態環境法典編纂採取了適度法典化的模式。何為適度法典化？全國人大常委會法工委副主任、生態環境法典編纂工作專班具體工作牽頭人黃薇表示，這種模式並不是要將所有的生態環境領域的法律全部納入，而是區分不同情況分別處理：

第一類情況，將現行的環境保護法、海洋環境保護法和大氣汙染防治法、水汙染防治法、土壤汙染防治法等10部法律經編訂纂修，全部納入生態環境法典。法典編纂出台後，上述法律不再保留。

第二類情況，將現行有關流域、區域、自然資源、生物多樣性等生態要素、生態系統方面和循環經濟、能源節約與綠色低碳轉型等方面的法律制度規範，擇其要旨要則納入或者體現到生態環境法典之中。這些方面的現行法律主要有森林法、草原法、長江保護法、青藏高原生態保護法、國家公園法等20餘部法律。這些法律在生態環境法典編纂出台後將繼續保留。

第三類情況，考慮應對氣候變化、碳達峰碳中和、綠色低碳發展等方面的法治需求，就此作出一些原則性、引領性規定，為今後我國相關法律制度建設和實踐發展確定原則、奠定基礎、留有空間。

草案回應百姓細微關切

法典編纂過程中，高度重視人民群眾提出的意見。比如在汙染防治編中增加改善生態環境質量、保障公眾健康的內容，要求政府在秸稈、落葉等焚燒的組織和管理方面更加科學精準並加強相關指導。

「研讀這部鴻篇巨製，我最大的感受是，它既保持了作為國家基本法典應有的宏大視野，又精準地回應了老百姓日常生活中的細微關切。」全國政協委員、首創環保集團副總經理黃綿鬆說，草案提升了監測數據的公信力和準確性，對生態環境監測機構提出了明確的備案管理和責任要求，新增規定，監測機構不僅要有相應的技術能力，還要依法備案，並對數據的真實性負責。這從制度設計上堵住了數據造假的漏洞。

黃綿鬆認為，草案還回應了新型汙染挑戰，針對化學物質、電磁輻射、光汙染等新領域汙染問題作出專門規定；明確了廣告屏、玻璃幕牆的光汙染防治要求，將老百姓關心但過去法律界定模糊的領域納入了監管視野，體現了法典的科學性與時代性。更為重要的是破解民生痛點，法典對長期困擾群眾生活的「家門口」餐飲油煙、異味、噪聲等問題，通過完善標準、強化源頭防控、明確主體責任等系統性制度設計。

由於從事的工作與生態保護修復和環境治理有關，全國政協委員、西北農林科技大學教授昝林森對《生態環境法典（草案）》格外關注。在他看來，生態環境法典草案變「事後補償」為「事前防控」，明確政府在野生動物致害嚴重區域需建設隔離設施、強化監測預警。同時給群眾吃下「定心丸」。「以前老百姓遇到野生動物襲擊家畜或危及人身安全時，往往束手束腳。法典草案明確在緊急情況下採取避險措施造成野生動物損害的，依法不承擔法律責任。」他說，這體現了「生命權優先」的法治溫度。

全國政協委員、中國氣象局國際合作司司長張興贏說，生態環境法典草案考慮到立法需求，在第四編「綠色低碳發展」中設立「應對氣候變化」一章，對氣候變化作出原則性、引領性規定，為加強應對氣候變化工作邁出了重要一步，也為未來的實踐發展確定了原則、奠定了基礎。

■專訪汪勁：「集成昇華」是生態環境法典編纂「點睛之筆」

繼民法典開創我國法典編纂先河之後，第二部法典為何選定生態環境領域？生態環境法典編纂的基礎有哪些？生態環境法典草案的亮點是什麼？新京報記者採訪了長期參與國家及地方環境資源立法工作的北京大學法學院教授、中國法學會環境資源法學研究會副會長汪勁。

他認為，此次編纂採用「適度法典化」模式，不僅要對現有法律進行系統整合，更將綠色低碳發展等新理念單獨成編，將為世界貢獻一部具有中國特色的生態環境法典方案。

生態環境領域單行法律足夠多，具備法典化基礎

新京報：繼民法典之後，我國在生態環境領域編纂第二部法典。為什麼是生態環境領域？編纂的條件和基礎有哪些？

汪勁：第二部法典的選定並非一蹴而就，曾在多個潛在候選領域中比較、篩選。比如已經啟動開展編纂研究的行政法、教育法、經濟法等領域也曾被確立為重點對象。但行政法和經濟法範圍相對較廣，教育法體量較小。

我認為，判斷某個立法領域法典編纂的條件是否成熟，至少滿足4個方面的要素。

一是得到黨中央的支持。生態文明體制改革是由中共中央提出的，而且取得了亮眼的成績。《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》明確指出，研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作。環境法典排在了首位。黨的二十屆三中全會明確提出「編纂生態環境法典」。

二是該領域單行法律數量足夠多，具備法典化基礎。啟動編纂生態環境法典工作的時候，我國有30多部生態環境領域的法律。

三是在法律實踐上，不同主體對統一協調的法律制度體系、法律實施的體制和機制有強烈的需求。這種需求體現在多個層面。比如行政執法層面，生態環境領域執法部門眾多，包括環保、自然資源、林草、水利等部門。但相關法律製定時間先後不一、起草部門不同，存在內容重覆、交叉甚至衝突的情況，給執法帶來困擾。在司法層面，生態文明體制改革以來，中國法院設立環境資源專門審判機構、組織2400餘個，各級檢察機關也設立了專門的公益訴訟機構，但是在司法和審判方面還面臨著職能相對模糊、法律依據不充分等問題。在改革成果固化層面，生態文明體制改革有很多成果需要固定，法典可以一次性、系統性地將這些成果表現出來。

四是學術研究要有長期、紮實的前期準備。2017年，中國法學會環境資源法學研究會新一屆領導班子成立，現任全國人大環境與資源保護委員會副主任委員、中國法學會副會長和中國法學會環境資源法學研究會會長的呂忠梅當時和我商量，決定以法典編纂研究為抓手，以系統梳理環境法學理論和實踐為成果，用10—15年的時間健全完善一整套中國自主的環境法學知識體系，以此培養一批有能力、高水平的中青年環境法學者。於是，我們啟動了中國環境法典編纂研究系列重點項目，系統梳理中國環境法學基本概念和基本範疇，翻譯研究法國、德國、美國等十餘個國家的環境法典的文本，超100名環境法學及相關學科的學者參與。由我牽頭歷經4年修訂起草了《生態環境法典專家建議稿（草案）》，前後有三個版本，條文總數1500多條。

正是因為有這樣紮實的基礎理論研究，從2021年到2023年，環境法典的編纂研究連續3年被列為全國人大常委會年度立法計劃首選對象，並最終在2023年正式列入十四屆全國人大立法規劃。之後，我們課題組又和全國人大常委會法工委工作專班進行了多次深入研討，並提供我們的《生態環境法典專家建議稿（草案）》作為參考。

新京報：相較於民法典，編纂生態環境法典有哪些特點？

汪勁：民法典對公民的人身權、財產權、人格權等作出明確規定，只規定「私權」，因為有大量國外經驗可循，且我國民法研究成熟，同時民法典將涉及公權力的行政因素排除在外，所以編纂相對容易。

生態環境法典是編纂「公法典」的嘗試，難度較大。一方面，生態環境法律制度包含大量國家環境保護義務、政府環境監督管理職能等公法內容，其編纂為我國未來的法典編纂積累寶貴的經驗。另一方面，生態環境法典並非一部純粹的「公法」，例如「生態保護」編就是建立在尊重「私權」制度基礎上的，生態保護、自然資源合理開發利用必須尊重物權、財產擁有權，通過政府計劃安排、指定保護區域和與擁有權主體協商，以及通過生態補償、財稅優惠和鼓勵措施等方式來實現保護目標，而非單純的行政命令。而「綠色低碳發展編」則需要在大量市場規則的基礎上建立一整套規則體系。

確保法典既權威又靈活，為未來創新和調整留出空間

新京報：現行有效的生態環境領域的法律已有30多部，為何還要編纂法典？

汪勁：生態環境法典是對現有的生態環境法律制度機制和規則規範的「系統整合、編訂纂修、集成昇華」。這12個字可以這樣理解。

「系統整合」就是通過「提取公因式」，將30多部法律中的共通性內容提取出來作為總則的基本規範和主要內容；將汙染防治相關法律的內容整合為「汙染防治編」；將生態保護、自然資源保護相關法律的內容整合為「生態保護編」；將涉及經濟社會、市場交易、綠色低碳發展的內容整合為「綠色低碳發展編」等。由於目前我國環保法與大氣、水、固體廢物、噪聲等汙染防治法的條文重覆率達30%以上，因此對相關條文進行系統整合，還可以避免條文的重覆規定。

「編訂纂修」就是對30多部法律中的各種法律制度，根據實施需要和實施問題採用對法律條文的平移、編集、增刪等方法，使法典某項制度的結構和內容更合理。「纂」就是指根據新形勢需要，增加過去沒有但必要的制度。「修」是指修改現有法律中不合理的條款，比如一些無法執行的「殭屍條款」或者不適應新時期生態環境保護需要的內容，要修改成「可操作、可執行的」條文。

「集成昇華」可以將政策性文件上升為法律，將改革成果制度化，也是法典編纂的「點睛之筆」。很多在實踐中運行良好的制度，如「生態環境損害賠償制度」「三線一單」（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單）等，在單項法律中沒有規定，執行起來沒有法律依據，目前只是一些政策性文件中規定並開展試點，此次昇華成法律，使制度完整化。

新京報：這次編纂採用了「適度法典化」的模式，適度法典化有哪些優勢？

汪勁：在編纂法典時，既要追求體系的完整性和系統性，又要考慮環境問題的複雜性和發展性，為未來的制度創新和單行法調整留出必要空間。我國有30多部生態環境相關法律，在法典編纂過程中，不可能將所有內容都「一刀切」地納入，需要有所取捨，確保法典既權威又靈活，既能解決當前問題，又能適應未來生態文明體制改革的需要。

中國的生態環境法典將成為其他國家製定環境法典的「樣本」

新京報：草案分為總則編、汙染防治編、生態保護編、綠色低碳發展編以及法律責任和附則編。如何理解這種結構設計？法典草案將「綠色低碳發展」單獨成編，釋放了什麼信號？

汪勁：在過去的環境科學和環境法學體系中，環境問題主要分為兩類，一是環境汙染問題，比如水體、大氣中排放汙染物當排放超過限度時，即造成汙染；二是生態破壞問題，開發利用自然資源，如砍伐森林、開採礦產等，直接導致環境要素的減少和生態系統的破壞。

從20世紀80年代以後，人們發現僅控制汙染和生態破壞並不能解決所有環境問題，一類新的、源於社會經濟正常運行的行為帶來的環境問題日益凸顯。比如物質未能循環利用造成廢棄物不斷增多的問題、塑料袋無法降解的問題，再如二氧化碳作為溫室氣體會間接影響環境和氣候的問題。這類問題伴隨人類社會和經濟發展產生，正是「綠色低碳發展」要應對的核心。

所以我們提出，法典編纂應當將「綠色低碳發展」與汙染控制和生態保護相併列單獨成編，就是把市場經濟發展過程中產生新環境問題的原因和因素也納入法典規製的範疇。這一編包括氣候變化、國際合作、清潔生產、循環經濟發展等。

新京報：生態環境法典將為世界貢獻什麼？

汪勁：我國的生態環境法典將為世界貢獻一個最新、最全的法典方案。目前只有10個國家有法典，有的是編撰彙編型的，有的是實質編纂型的。我們的生態環境法典是實質編纂，既有原來的法律又有新的條文，其中「綠色低碳發展」單獨成編在世界各國也是沒有的。在法典編纂過程中既研究了其他國家環境法典的框架結構，吸收了各國法典的優點，同時也具備中國特色，因此我認為中國的生態環境法典將成為其他國家製定環境法典的「樣本」。

新京報記者 張璐

編輯 白爽 校對 楊利