房地產開發用地不是「斷供」是「轉向」，38號文到底約束了誰？
「十五五」開局之年，房地產市場的土地供應邏輯正在發生轉變。
近日，自然資源部、國家林業和草原局聯合發佈的一份《關於進一步做好自然資源要素保障的通知》（自然資發〔2026〕38號，下稱「38號文」），其中一條「新增建設用地優先保障重大項目建設和民生事業發展，原則上不用於經營性房地產開發」的表述，引發了市場的廣泛關注甚至誤讀。這究竟是「停止供地」的信號，還是土地市場邏輯重塑的開端？
想拿新增供地，先啃下存量「硬骨頭」
對於市場的過度反應，上海易居房地產研究院副院長嚴躍進明確表示，誤讀是因為將「新增建設用地」與「房地產開發用地」的概念混淆。所謂「新增建設用地」，是指通過農轉用審批，將耕地、林地等農用地轉為建設用地的增量，其指標曆來是稀缺資源，長期用於保障國家重點建設項目和基礎設施的用地需求。
而房地產開發用地絕大多數來源於存量建設用地——如舊城改造、低效用地再開發，以及規劃確定的城鎮建設用地範圍內通過招拍掛出讓的土地。這些土地本身已是建設用地，不屬於新增建設用地範疇。即便現在存在通過新增建設用地（農轉非）來實現供地，其比例也極小。
廣東省城鄉規劃院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉表示，目前，各地70%左右的供地在中心城區，利用地段、配套打造「好房子」。對很多地方來說，用新增建設用地搞地產開發的粗放時代已經過去，38號文相當於堵住了「攤大餅」的退路。
對此，中指研究院分析認為，38號文雖然對房地產用地施加了剛性約束，但「原則上」三字也留有一定的政策迴旋餘地。此舉是引導資源向產業、民生等方向傾斜，整體與當前房地產「控增量、去庫存、優供給」的思路一致，有利於改善房地產供求關係。
嚴躍進進一步指出，類似規定並非首次提出，此次重申是因為當前土地供應總量普遍下降，市場重心轉向盤活存量。在此背景下，新增建設用地指標更需聚焦國家戰略，防止「渾水摸魚」。過去的確存在以民生或基礎設施名義申請新增建設用地，實際卻用於建設渡假村、商業街區等經營性項目的現象。
值得關注的是，為統籌存量和增量建設用地、促進內涵式發展，38號文明確提出，對實現國土空間規劃「一張圖」聯網的省份，實施建設用地總量管控。同時確立了「增存掛鉤」機制：年度新增城鄉建設用地，原則上不得超過盤活存量土地的面積。
中指研究院分析認為，地方政府想要獲得更多的新增用地指標，必須先解決好手裡閑置、低效和批而未供的土地。這是用「增量」倒逼「存量」盤活，既防止城市無序擴張，也推動城市發展從「依賴新增土地」向「盤活存量空間」轉型。
根據中指研究院統計，截至2026年2月末，全國28個省市已公示的擬使用專項債收購閑置存量土地的總金額超7700億元，專項債實際發行超3350億元，佔比約43%。隨著資金逐步落地，存量土地盤活有望進一步提速。
土地供應「縮量提質」，存量盤活成房企主戰場
「未來房地產開發用地將更多依賴存量盤活、城市更新等路徑獲取資源。因此，企業應加大城市更新、舊改、低效用地再開發佈局，積極探索存量盤活模式。」中指研究院如此預判。
值得注意的是，38號文也為城市更新打開了「一扇窗」，明確通過簡化流程為存量開發提速。尤其針對城中村改造中常見的「邊角地、夾心地、插花地」，文件規定，這類零星土地（面積原則上不超過項目總面積的10%），若用於保障性住房、公用設施營業網點等民生用途，可辦理新增用地審批和供應。這為盤活城市零星土地資源提供了路徑。
回到當下的房地產供地市場，重點城市土拍節奏整體趨緩，但優質地塊的關注度依舊高漲。「寧可少拿地，也要拿好地」已成為多數房企的共識，對核心城市優質地塊的爭奪已進入「白熱化」階段。
比如，廣州馬場地塊歷經243輪競價，以236.04億元、26.6%溢價率成交，創下廣州住宅樓面地價新高——這同樣是一個典型的存量土地盤活案例。馬場地塊1992年作為經營性賽馬場賽事用地，在停止運營後，逐漸轉為汽車、家居、餐飲等經營場所，低效的土地利用與廣州CBD核心區的發展定位嚴重脫節。於是，廣州開始推進存量土地盤活，將權屬複雜、現狀混亂的馬場地塊轉化為權屬清晰的淨地，為此付出的貨幣補償款約達100億元。受優質地塊出讓的影響，中指研究院統計，2月全國300城住宅用地平均溢價率為11%，顯著上升。
「房地產開發領域並非‘無地可供’，而是供地邏輯變了。」嚴躍進總結道，「縮量提質」是關鍵詞。在總量繼續收窄的同時，各地自然資源部門將更注重推出區位優越、配套成熟、限制條件少的優質地塊，以穩定市場預期。以上海、杭州、廣州等熱點城市為例，近期仍保持一定頻率的宅地供應，且地塊容積率、建築密度等約束有所放寬，清晰地反映出「少而精」的供地策略。
在嚴躍進看來，土地縮量提質、盤活存量等方面的變化，對房地產開發領域的土地供應規模和結構將產生明顯影響。
總而言之，38號文給房地產市場帶來的不是「斷供」，而是「精耕細作」的號角。對於房企而言，聚焦城市更新與低效用地再開發，已成為決定其未來發展空間的關鍵賽道。
新京報貝殼財經記者 袁秀麗
編輯 楊娟娟
校對 穆祥桐
