向北開放新高地：內蒙古自貿試驗區建設與特色產業高質量發展路徑

■國聲智庫課題組

內蒙古地處「內聯八省近京畿、外接俄蒙通歐亞」的獨特區位，是絲綢之路經濟帶向北延伸重要柱蠆式、中蒙俄經濟走廊關鍵節點。2026年4月9日，國務院印發《中國（內蒙古）自由貿易試驗區總體方案》（以下簡稱《總體方案》），標誌著我國自貿試驗區擴圍至23個，實現沿海、內陸、沿邊全覆蓋。立足內蒙古資源稟賦與開放優勢，系統分析自貿試驗區三片區功能佈局、特色產業融合路徑及全國網絡樞紐定位，探索邊疆民族地區以制度型開放推動高質量發展、打造向北開放新高地的創新實踐。

戰略背景：自貿試驗區總體方案開啟向北開放新篇章

國務院近日印發的《總體方案》，賦予內蒙古自貿試驗區更大改革自主權，鼓勵先行先試，在更廣領域、更深層次開展首創性、集成式、差別化探索。商務部有關負責人在政策吹風會上明確指出，內蒙古是中蒙俄經濟走廊的重要節點，《總體方案》支持內蒙古自貿試驗區深化與周邊國家發展融合，服務構建周邊命運共同體。2025年4月，中國（內蒙古）自由貿易試驗區揭牌儀式暨建設動員大會在呼和浩特召開，隨著紅綢緩緩揭開，印有「中國（內蒙古）自由貿易試驗區」的金色牌匾正式亮相，標誌著我國自貿試驗區擴圍至23個，實現沿海、內陸、沿邊全覆蓋的戰略佈局。這是「十五五」開局之年黨中央、國務院作出的重大決策，是深入實施自貿試驗區提升戰略的重要部署，也是新時期擴大高水平對外開放的重要舉措。

內蒙古自貿試驗區是北部沿邊地區首個同時面向俄羅斯和蒙古國的自貿試驗區。全區擁有4200餘公裡邊境線、20個對外開放口岸，陸路口岸貨運量連續多年位居全國首位。長期以來面臨「大通道、小平台」的發展困境，自貿試驗區建設正是打破這一困境的「制度鑰匙」，標誌著向北開放的大門正開得更大、更穩。內蒙古地處「內聯八省近京畿、外接俄蒙通歐亞」的獨特區位，橫跨「三北」、內聯八省區、外通歐亞，歷史上就是「草原絲綢之路」和「萬里茶道」的重要樞紐，如今更是絲綢之路經濟帶向北延伸的重要柱蠆式、中蒙俄經濟走廊的重要節點、國家西岸陸海新通道的重要門戶。作為我國向北開放重要橋頭堡，內蒙古20個對外開放口岸構築起我國產業鏈供應鏈國際國內合作的「黃金通道」。2025年，內蒙古陸路口岸貨運量達1.32億噸，同比增長8.3%，連續3年突破億噸大關；進出境中歐班列9557列，同比增長16.9%，佔全國近一半。

然而，內蒙古在一定程度上也面臨著通道優勢突出、平台支撐不足等「只通不聚」的發展瓶頸。「中國（內蒙古）自由貿易試驗區」這塊嶄新的牌匾，正是破解「只通不聚」困局的「制度鑰匙」，可加速促進物理「通道」升級為經濟「樞紐」。《總體方案》量身定製7個領域19個方面的改革創新舉措，明確將內蒙古自貿試驗區打造成為聯通內外、輻射周邊的信息交流中心、交通物流中心、要素資源配置中心、重點領域科技創新中心和產業合作中心等沿邊內陸開發開放戰略高地和服務保障全國高質量發展示範區，打造穩邊固邊、經略周邊、服務全國的戰略柱蠆式。

空間佈局：三片區功能協同與產業分工

內蒙古自貿試驗區實施範圍119.74平方公里，涵蓋呼和浩特、滿洲里、二連浩特三個片區，形成功能互補、協同發展的空間格局。

呼和浩特片區（76.28平方公里，含呼和浩特綜合保稅區0.88平方公里）作為核心樞紐，重點發展新能源、新材料、生物醫藥、新一代信息技術等戰略性新興產業及綠色農畜產品加工、乳業等特色產業，積極培育商貿物流、數字經濟、科技服務、會展、文旅等現代服務業，打造國家向北開放重要橋頭堡的核心樞紐、特色產業高質量發展的創新集聚區。海關將AEO認證激勵機制向上延伸，聯合商務、稅務、金融等多部門出台配套政策，讓獲得認證的企業享受更多政策紅利，形成更完整的出口支撐體系。該片區依託和林格爾數據中心集群，算力總規模、智算規模均居全國第一，具備發展綠色算力、人工智能大模型訓練的戰略優勢。本地算力企業運營數萬張顯卡，已與中東電信運營商telecom達成戰略合作並在利雅得設立區域總部，跨境數據交易合作獲得政策支持。加快建設國際快件中心和區域性國際郵政快遞樞紐，跨境電商訂單保持穩定增長態勢。

滿洲里片區（25.11平方公里，含滿洲里綜合保稅區1.44平方公里）重點發展進口資源落地加工、跨境旅遊、跨境金融、口岸服務等特色產業，打造輻射東北亞和歐洲的重要窗口、中俄蒙開放合作的重要平台。該片區將實施進口銅精礦「口岸+卸貨地」聯合監管模式，探索建設無人駕駛等新型智能跨境運輸通道，提升能源和戰略資源產業發展能級。

二連浩特片區（18.35平方公里）重點發展國際貿易、國際物流、跨境旅遊、國際醫療等特色產業，打造中蒙俄經濟走廊的重要樞紐，口岸通關效率顯著提升，公路口岸年出境車次達10萬輛級，口岸間通關時間僅需5至15分鐘。與周邊國家友好合作的示範樣板。該片區將支持增開二連浩特至烏蘭巴托寬軌直達班列，拓展鐵路口岸寬軌裝貨功能，開展液化石油氣加工、氟化工產業。邊民互市貿易活力迸發，二連浩特邊民互市貿易區貿易額兩年增長近3倍，從3億餘元增至8億元，躍居全區首位。

三片區通過「中歐班列+」定製化班列、多式聯運「一單製」「一箱製」實現物流聯通，通過產業梯度轉移與協作實現經濟聯動，通過人才柔性流動與共享實現智力互通，構建起「通道—樞紐—平台—產業」的完整開放生態。

產業基礎：生命科學與現代農業的深度融合

內蒙古自貿試驗區的產業定位深刻體現了生命科學與現代農業的有機契合。作為我國重要的綠色農畜產品生產基地，內蒙古擁有得天獨厚的農牧業資源稟賦，而生命科學與生物製造技術的引入，正推動傳統農牧業向高附加值、高科技含量方向轉型升級，並孕育出具有廣闊前景的新興產業和未來產業。

《總體方案》明確提出建設農牧業科技成果轉化平台、科技創新綜合服務平台、產業知識產權運營中心，加速農牧業科技成果產業化。支持在生態環保、現代農業、航空航天、新材料等領域培育建設國家級科技創新平台基地，研究建設草業技術創新中心，支持國家乳業技術創新中心開展乳業智能製造裝備研發和重點技術攻關。這為內蒙古發展生命科學與生物製造產業提供了堅實的制度保障，更為發展面向人民生命健康的新興產業和未來產業奠定了堅實基礎，積極服務於「健康中國」戰略實施。

呼和浩特片區依託國際空港、陸港和國家級開放平台，加快推動構建「東融、西聯、南通、北開」的全方位開放發展新格局，建設區域性國際貿易、投資、文化、物流等樞紐中心。在生命科學領域，重點發展生物醫藥產業，推動生物製造技術創新，構建從基礎研究到產業應用的完整創新鏈條，培育壯大生命健康等新興產業和未來產業。在現代農業領域，依託乳業、燕麥等特色產業基礎，運用生物技術、基因編輯、合成生物學等前沿科技，提升農畜產品品質與附加值，打造具有國際競爭力的綠色農畜產品品牌，以優質健康產品供給助力「健康中國」建設。在制度創新賦能產業升級方面，海關探索支持企業自主選擇在生產地或物流樞紐辦理查檢業務，以葵花籽出口為試點，引導上下遊配套企業向物流樞紐集聚，延長生產加工產業鏈條。

產業樣本：三主糧模式的創新啟示與價值鏈躍升

在內蒙古自貿試驗區建設的戰略背景下，特色農牧產業的轉型升級具有示範意義。以燕麥為代表的三主糧（燕麥、藜麥、蕎麥）產業發展模式，為邊疆地區依託自貿試驗區實現價值鏈躍升提供了可行路徑，同時也與生命科學、生物製造技術形成深度契合。

（一）從「原糧輸出」到「價值深耕」的產業鏈重構

傳統燕麥產業長期處於初級產品供應階段，附加值流失嚴重。三主糧模式的核心在於構建「種植—研發—加工—品牌—市場」全產業鏈體系。通過建設國家乳業技術創新中心、草業技術創新中心等國家級科創平台，推動燕麥深加工技術突破，運用生物製造技術開發燕麥β-葡聚糖提取、燕麥奶、燕麥功能食品等高附加值產品，實現從「賣原糧」向「賣技術」「賣品牌」的轉變。

依託自貿試驗區政策，建議建立燕麥產業跨國聯合實驗室，引進俄羅斯、蒙古國優質種質資源，運用生命科學手段開展耐旱、高β-葡聚糖品種選育，搶佔種業創新製高點。

（二）從「國內市場」到「雙向循環」的市場空間拓展

內蒙古自貿試驗區的一大突破是推進周邊國家優質農食產品輸華檢疫準入，擴大優質農食產品進口，同時深化內外貿一體化改革，搭建內外貿一體化綜合服務平台。這為三主糧產業提供了「引進來」與「走出去」並重的戰略機遇。

一方面，可利用邊民互市貿易政策，引進俄羅斯、蒙古國優質燕麥原料，在呼和浩特片區進行精深加工，借助「蒙」字標認證體系提升產品溢價能力；另一方面，可依託中歐班列通道，將燕麥功能食品、燕麥奶等終端產品出口至沿線國家，構建「全球原料+中國智造+世界市場」的產業格局。支持企業在境外建立實體展示、銷售、配送、售後服務一體化營銷體系，對企業通過帶料加工等方式帶動和擴大出口，給予金融服務等政策支持。

（三）從「單一產業」到「三產融合」的生態價值實現

三主糧模式的深層價值在於其生態屬性。燕麥作為低耗水、耐旱作物，是內蒙古乾旱半乾旱地區生態修復與產業開發的最佳結合點。《總體方案》強調堅持綠色發展，築牢生態安全屏障，推進中蒙荒漠化防治合作中心、示範基地、沙塵監測站等項目實施。三主糧產業可與生態治理深度融合，發展「燕麥種植—生態修復—碳彙交易」的綠色發展模式。

建議探索建立燕麥產業生態產品價值實現機制，將燕麥種植基地納入國家核證自願減排量（CCER）開發範圍，通過碳彙交易增加種植戶收益。同時，依託燕麥田園景觀發展生態旅遊、康養產業，推動一二三產業融合發展，實現經濟效益與生態效益雙贏。

戰略視野：打造全國自貿試驗區網絡樞紐

內蒙古自貿試驗區的戰略價值，不僅在於區域經濟發展，更在於其在向北開放中實現內外循環邊腹互動的重要節點。按照國家對內蒙古的定位，內蒙古正在深度融入共建「一帶一路」，努力建設我國向北開放的重要橋頭堡和全國自貿試驗區網絡核心樞紐的定位。必須跳出單一區域視角，將其置於全國自貿試驗區戰略矩陣和國際合作大格局中謀劃，形成「以點帶面、以面帶網」的開放格局，構建「沿海—內陸—沿邊」全覆蓋的自貿試驗區聯動發展體系。

（一）「一帶一路」深度融入共建的向北開放的重要橋頭堡

內蒙古自貿試驗區是絲綢之路經濟帶向北延伸的重要柱蠆式、中蒙俄經濟走廊的關鍵節點。應充分發揮這一區位優勢，深度參與共建「一帶一路」，構建「空鐵聯運」的全球物流網絡：從航空運輸角度，鏈接全球航運網絡；從鐵路運輸角度，輻射「一帶一路」，覆蓋東北亞、中蒙俄經濟走廊，形成跨區域大循環體系。

中國商業史學會通過開展政策解析、課題研究、智庫交流、成果發佈、舉辦絲綢之路智庫峰會、貨殖論壇、「一帶一路」文化傳播與經濟發展論壇等活動，大力倡導「商貿富國、商聯天下」等商貿文化精神。建議依託中國商業史學會「一帶一路」專業委員會優勢，聯合絲綢之路網等資源，籌建「自貿試驗區智庫共同體」，圍繞制度創新、產業規劃、風險防控等開展賽前分析性研究，策劃發佈《自貿試驗區發展報告》，為政策製定提供智力支持。

（二）全國自貿試驗區網絡的「結對子」聯動機制

內蒙古自貿試驗區應主動對接全國自貿試驗區網絡，建立「結對子」聯動發展機制，形成要素集約、政策共享、產業共建、利益共贏的全國自貿試驗區創新聯合體：

與新疆自貿試驗區聯動：形成「西北雙樞紐」格局，共同服務絲綢之路經濟帶建設。內蒙古與新疆同為沿邊自貿試驗區，應建立常態化合作機制，在能源資源、農牧產品、文化旅遊、口岸物流等領域開展深度合作，構建內陸沿邊開放的戰略柱蠆式，形成輻射中亞、東北亞的「雙輪驅動」。

與上海自貿試驗區聯動：學習借鑒上海在制度創新、金融開放、服務業擴大開放等方面的先進經驗，探索「研發在沿海、轉化在邊疆」的飛地創新模式。支持呼和浩特片區與張江科學城共建離岸孵化器，實現創新資源跨區域配置，承接上海科技成果轉移轉化。

與海南自由貿易港聯動：探索內蒙古優質農畜產品通過海南自貿港進入國際市場的通道，同時引進海南自貿港在跨境服務貿易、醫療旅遊等領域的創新政策，形成「北產南銷」的內外貿一體化格局。

與北京自貿試驗區聯動：依託北京國際科技創新中心優勢，在生命科學、生物製造、人工智能等領域開展聯合攻關，推動北京科技成果在內蒙古轉化落地。建立「北京研發+內蒙古製造」的產業協作模式，實現產業鏈上下遊協同。

與陝西自貿試驗區（西安）聯動：依託西安內陸港和內蒙古邊境口岸優勢，共建「內陸—沿邊」物流通道，推動中歐班列集結中心互聯互通，形成貫通東西的物流大動脈。

與香港特別行政區聯動：借助香港國際金融中心地位，探索內蒙古企業在港融資、上市渠道，引進香港專業服務業資源，提升內蒙古自貿試驗區國際化水平。推動建立「內蒙古—香港」跨境投融資便利化機制。

（三）人民幣國際化與金融合作創新

《總體方案》明確支持內蒙古自貿試驗區發展跨境金融，這為推進人民幣國際化提供了重要試驗田。建議：

一是爭取世界銀行及國際金融機構支持。積極對接世界銀行、亞洲基礎設施投資銀行等國際金融機構，爭取其在基礎設施建設、綠色低碳發展、農牧業現代化等領域的資金支持和智力援助。

二是深化政策性金融合作。加強與國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行等政策性金融機構合作，爭取在口岸基礎設施、中歐班列運營、農牧業產業化等領域獲得專項信貸支持。特別是爭取中國農業發展銀行在內蒙古設立特色農業金融創新中心，開發適合邊疆農牧業特點的金融產品。

三是創新跨境人民幣結算機制。依託滿洲里、二連浩特片區的跨境金融功能，探索建立中蒙俄跨境人民幣結算中心，推動與俄蒙兩國在能源、礦產、農牧產品貿易中擴大人民幣計價結算比例。支持符合條件的金融機構開展跨境人民幣融資、跨境人民幣資金池等業務，降低企業彙兌成本和彙率風險。

支撐體系：人才、技術、生態的閉環構建

自貿試驗區建設的成敗，關鍵在於能否形成可持續的要素彙聚機制。針對內蒙古自貿試驗區建設，建議構建「人才—技術—生態」三位一體的支撐體系。

（一）實施「向北開放人才特區」工程

《總體方案》提出搭建外籍人才「一站式」出入境服務平台，支持共建聯合實驗室、院士工作站，強化對「一帶一路」傑出人才的靶向引進。建議在三片區實施差異化人才政策：

在呼和浩特片區，聚焦算力、人工智能、生物醫藥、生命科學等前沿領域，實施「草原英才」升級版計劃，給予領軍人才團隊綜合資助，賦予人才更大技術路線決定權、經費支配權、資源調度權。

在滿洲里、二連浩特片區，設立「邊境貿易專家」特聘崗位，引進熟悉俄蒙市場規則、法律體系、文化習俗的國際化人才，為邊貿企業、跨境合作提供專業智力支持。

建立自貿試驗區人才柔性流動機制，允許京津冀、長三角、粵港澳大灣區高層次人才通過「候鳥式」工作、項目合作、技術入股等方式參與內蒙古建設，打破地域、身份、所有製界限，實現「不求所有、但求所用」的智力共享。

（二）構建「政產學研用」協同創新網絡

建議建立跨境科研用物資「正面清單+事前備案」管理機制，簡化研發用途設備、樣本樣品進出口手續，為燕麥育種、乳業研發、生物醫藥等提供通關便利。支持建設新材料、裝備製造、綠色農畜產品加工、生命科學等領域中試平台，打通實驗室到生產線的「最後一公里」。

（三）打造「綠色算力+智慧農業+生命科學」數字引擎

內蒙古作為全國一體化算力網絡國家樞紐節點，算力資源優勢顯著。《總體方案》提出推進全國一體化算力網絡內蒙古樞紐節點建設，支持建設滿洲里、二連浩特邊緣算力中心，支持呼和浩特片區開展人工智能大模型訓練和應用。建議將算力優勢與農牧業數字化轉型、生命科學研發深度融合。

建設「北疆智慧農牧業大腦」，利用人工智能大模型分析燕麥、乳業等產業的全產業鏈數據，實現種植決策智能化、加工過程自動化、質量追溯全程化。同時，依託強大算力支撐，建設生命科學大數據中心，為生物醫藥研發、基因測序、蛋白質結構預測等提供算力保障。探索建立符合數據要素特性的價格形成機制，支持呼和浩特片區建設數字服務出口公共服務平台，探索提供跨境算力服務，將綠色電力轉化為綠色算力，再轉化為數字服務出口，形成「綠電—算力—數據—服務」的價值增值鏈條。

（四）設立「向北開放」特色產業引導基金

建議籌備設立內蒙古自貿試驗區產業發展引導基金，採用「政府引導+市場運作+專業管理」模式，重點投向新能源、新材料、生物醫藥、綠色農畜產品加工、跨境物流等特色產業領域。基金功能定位：一是產業孵化功能，通過種子期、天使輪投資支持生物製造等前沿技術產業化；二是產業鏈整合功能，以股權投資方式推動優勢產業併購重組，培育行業龍頭；三是跨境合作功能，聯合政策性金融機構，設立中蒙俄產業合作子基金，支持企業在俄蒙開展資源開發、農業種植、加工製造等跨境投資；四是風險補償功能，建立貸款風險補償資金池，為中小微企業提供融資擔保，破解「融資難、融資貴」瓶頸。探索「基金+基地+產業」聯動模式，在呼和浩特片區設立基金小鎮，吸引全國優質創投機構集聚，形成「投資—孵化—加速—上市」全週期資本服務體系，以資本力量賦能特色產業高質量發展。

政策建議：打造沿邊開放制度創新高地

基於上述分析，提出以下政策建議：

第一，建立「自貿+生態」差異化考核機制。區別於沿海自貿試驗區以貿易額、外資額為核心的考核體系，建議對內蒙古自貿試驗區增設生態產品價值實現、邊疆民族地區民生福祉改善、向北開放通道建設等差異化指標，引導片區將生態優勢、區位優勢轉化為發展優勢。

第二，創新「邊民互市+跨境電商」融合模式。在滿洲里、二連浩特片區，推動邊民互市貿易服務平台和監管系統數字化轉型升級，對邊民互市貿易進口商品實施分層查驗、分類監管。同時，引入跨境電商平台，幫助邊民將互市貿易商品通過直播電商、社交電商等新模式銷往全國，提升邊民收入，促進興邊富民。

第三，構建「智庫共同體」戰略支撐體系。建議依託新型智庫、中國商業史學會「一帶一路」專業委員會等平台，聯合相關高端智庫，建立「內蒙古自貿試驗區智庫共同體」，圍繞制度創新、產業規劃、風險防控等開展賽前分析性研究。定期發佈《內蒙古自貿試驗區發展報告》，為政策製定提供智力支持，為企業投資提供決策參考，為學術研究提供實踐樣本。

第四，探索「飛地經濟」跨區域協作機制。支持二連浩特口岸與天津港、唐山港等港口陸海聯動，加快推行「鐵路快通」模式；支持滿洲里口岸與大連港、秦皇島港等港口共享資源。在此基礎上，探索建立「沿海港口+內陸自貿+邊境口岸」的飛地經濟協作區，實現政策共享、產業共建、利益共贏。

第五，建立「生命科學+現代農業」產業聯盟。依託國家乳業技術創新中心、草業技術創新中心等平台，聯合國內外生命科學領域頂尖機構，組建「內蒙古生命科學產業創新聯盟」，聚焦生物育種、生物製造、生物醫藥等關鍵領域，開展聯合攻關，推動科技成果轉化，打造具有國際競爭力的生命科學產業集群。

第六，建立全國自貿試驗區「結對子」聯動機制。建議商務部統籌協調，推動內蒙古自貿試驗區與上海、海南、北京、新疆、陝西（西安）等自貿試驗區建立「結對子」合作關係，形成制度創新互鑒、產業發展互補、人才資源共享的聯動發展格局，將內蒙古打造成為連接沿海、內陸、沿邊的自貿試驗區網絡樞紐。

結語

內蒙古自貿試驗區是實施自貿試驗區提升戰略後新設的自貿試驗區，將認真貫徹落實「五中心」「一高地」「一示範區域」「一戰略柱蠆式」戰略定位，以制度創新為核心，開展首創性、集成式探索，為新時代推動沿邊內陸地區更高水平開放貢獻力量。內蒙古自貿試驗區的建設，不僅是我國自貿試驗區佈局的完善，更是新時代推進高水平制度型開放、服務構建新發展格局的戰略落子。以三主糧燕麥產業為代表的模式創新，展示了邊疆民族地區依託自貿試驗區實現特色產業高質量發展的廣闊前景。通過構建「人才—技術—生態」三位一體的支撐體系，深度融入「一帶一路」建設和全國自貿試驗區網絡，積極推進人民幣國際化和金融合作創新，將內蒙古打造成為連接沿海、內陸、沿邊的自貿試驗區網絡樞紐，形成要素集約、政策共享、產業共建、利益共贏的自貿試驗區創新聯合體，內蒙古完全有條件將政策紅利轉化為發展動能，將區位優勢轉化為開放優勢，將生態資源轉化為經濟資源。（※以上言論不代表本網立場或觀點）

【責任編輯：胡俊】