深度調研 | 以行政監督更好破解執法突出問題
深度調研
以行政監督更好破解執法突出問題
聯合調研組
行政執法是行政機關履行政府職能、管理經濟社會事務的主要方式，一頭連著政府，一頭連著群眾，其質效如何，直接關係法治中國建設成色，關乎人民群眾切身利益。規範行政執法、破解執法突出問題，很重要的一個方面是對執法權實施有效製約和監督。行政執法監督和行政複議，是行政監督的重要內容，是專門針對行政執法權建立的監督機制，前者側重對行政執法進行常態長效監督，後者側重通過個案糾錯倒逼類案規範，兩者有機結合形成覆蓋行政執法全過程的監督鏈條。近年來，行政監督在破解執法突出問題方面取得哪些成效、帶來什麼變化、目前存在哪些短板、下一步又該如何深化？帶著這些問題，司法部行政執法協調監督局、求是雜誌社綜合編輯部會同司法部行政複議與應訴局組成調研組，深入多地基層一線，通過走訪、座談、問卷調查等多種形式展開調研。
一、行政監督在推動解決執法領域問題上取得哪些進展？
「以前一看到執法人員，心裡就咯噔一下，現在不一樣了。上次有個小問題，執法人員不是先開罰單，而是先指導我們怎麼整改。如今執法不是為罰而管，而是為發展而管，為保護我們的合法權益而管。」一位企業家的樸實話語，折射出執法理念的可喜轉變。調研中，我們明顯感受到一股清風正勁。各地區各部門聚焦執法不規範、不嚴格、不透明、不文明等突出問題，強化行政執法監督，著力推動嚴格規範公正文明執法，取得明顯成效。
針對企業和群眾反映最為強烈和集中的執法問題，開展重點糾治。「四亂」（亂收費、亂罰款、亂檢查、亂查封）、違規異地執法、趨利性執法、執法標準不統一等，是企業和群眾反映最強烈的執法問題，各地區各部門聚焦這些問題開展專項整治，對違規執法行為嚴肅查處，形成有力震懾。特別是2025年3月以來，全國範圍內開展規範涉企行政執法專項行動，緊盯重點問題、重點領域、重點地區開展糾治。截至2026年3月，共查糾涉企行政執法突出問題6.2萬餘件，為企業挽回經濟損失300多億元；全國行政檢查的總量同比下降34.1%，但問題發現率提高了19%，行政檢查精準度和質效顯著提升。同時，司法部積極協調解決執法標準不統一等問題，指導各地在嚴格依法的前提下適用「輕微不罰」、「首違不罰」。執法更有力度、更顯溫度，優化了營商環境、提振了發展信心。
針對執法主體不合法、事項不清晰、程序不規範、責任不落實等突出問題，持續規範改進。2025年，各地對15.5萬個行政執法主體重新進行資格確認，清理不符合條件主體7000多個，調整或清退不符合條件的行政執法人員30多萬人，行政執法主體資格管理更加規範。全面梳理40.4萬項執法事項並向社會公開，行政執法事項更加清晰。各地組織行政執法案卷評查158.7萬件，糾治程序不規範案件5689件，行政執法程序更加嚴格。各級行政複議機關積極暢通涉企行政複議申請渠道，依法辦理涉企行政複議案件6.1萬件，切實為企業紓困解難。
針對行政執法中「看得見的管不著、管得著的看不見」、行政複議案件管轄體制分散等深層次體制機制問題，不斷深化改革。「街頭巷尾發生了什麼問題，我們看得很清楚，但以前手裡沒‘權’，只能一級一級往上報，群眾著急，我們也無奈。」一名執法人員的回憶，道出基層執法困境。為了讓「看得見」的基層力量能握住「管得了」的執法利劍，各地積極探索將基層治理迫切需要且能有效承接的行政執法事項依法下放。同時，全面建立鄉鎮（街道）履職事項清單，將鄉鎮（街道）接不住、管不了、管不好的事項「物歸原主」。行政複議體制改革方面，為改變「多頭管轄」模式，除垂直領導的行政機關、稅務、國家安全機關和國務院部門外，縣級以上地方各級人民政府統一行使行政複議職責，負責受理和審理本級政府所屬工作部門以及下級人民政府行政行為引發的行政複議案件。當前，地方行政複議機關已由3萬多個精簡到3000多個，既方便了群眾，也有效集中了行政複議力量資源。
規範執法的行動愈加有力，制度籠子也越紮越牢。為規範行政執法程序，全面推行行政執法公示、全過程記錄、重大執法決定法製審核「三項制度」，緊抓執法源頭、過程、結果等關鍵環節，力求全面實現執法信息公開透明、執法全過程留痕、執法決定合法有效。為解決執法隨意、處罰畸輕畸重、類案不同罰等問題，建立健全行政裁量權基準制度，對只有原則性規定或者尺度模糊的處罰規定進行「定量定尺」、細化量化。為解決涉企檢查過多過濫、隨意性大的問題，出台關於嚴格規範涉企行政檢查的意見，劃定五個「嚴禁」、八個「不得」的紅線。為加強和規範監督工作，出台國家層面第一部關於行政執法監督的立法《行政執法監督條例》，將行政執法主體、人員、制度、程序、行為等全要素納入監督，推動形成對行政執法的全方位、全流程、常態化、長效化監督格局。
二、執法領域還存在哪些亂象和突出問題？
調研發現，一些行政執法問題具有反復性、頑固性，有待長效根治，仍需強化行政執法監督效能，大力推進行政執法規範化建設。
執法亂作為現象還時有發生。一是不文明執法，例如某鎮行政執法人員在對違規佔道經營的水果店進行執法時簡單粗暴，將果籃扔上執法車，該行為被現場群眾拍攝並上傳至網絡媒體，引發負面輿情；二是財政壓力下利用執法進行「創收」的趨利性執法，例如某縣消防救援大隊向各鄉鎮（街道）下達行政處罰的「月度指標」，要求各街鎮必須完成「行政處罰不少於2件、罰款金額不少於2000元」的任務；三是無法律依據的情況下進行執法，例如某縣住建局在與某共享單車公司合作協議到期後，在沒有相關法律依據的情況下扣押該公司800餘輛共享電單車；等等。執法突出問題整治工作任重道遠，必須長抓不懈，久久為功。
執法人員理念認識和能力素質存在短板。各種執法亂象的存在，常常與執法人員法治思維與程序意識不強、運用法治方式解決問題的能力不足密切相關。調研發現，在基層特別是鄉鎮（街道），執法隊伍專業不匹配、年齡結構失衡問題十分突出，部分人員不善執法、不敢執法。例如，某地生態環境保護綜合行政執法隊伍中，自2018年起就沒有新人加入；某省鄉鎮（街道）行政執法人員中，50歲以上的佔75%，難以有效承擔一線執法任務。此外，執法人員「只幹活不充電」的情況較為普遍，部分地方行政執法培訓形式和內容陳舊，缺乏針對突發事件應對、信息化應用等現代執法必備技能的系統培訓，難以滿足新形勢下執法工作需求。
行政監督體系和能力建設亟須加強。一是行政執法監督體系建設不均衡，省級層面建設成效較明顯，市縣鄉三級進展則相對緩慢。例如，某地13個縣市中，僅1個縣單獨設立行政執法監督科；某縣有45個執法主體、674名執法人員、年均案件4300宗，但僅有1名專職行政執法監督人員。二是監督手段和方式需要進一步創新豐富，社會公眾對行政執法監督瞭解度不高、參與渠道不暢，尚未形成全社會共同監督的有效合力。三是行政複議工作人員「總量不足、結構失衡、能力滯後」問題突出。2025年，全國行政複議案件總量達111.5萬件，但行政複議人員不足1.5萬人，其中從事行政複議工作不滿3年人員佔比近四成，很多地方達不到法定開展聽證的4人標準。區縣一級複議機構基本上是「一人多崗」，導致辦案壓力大，也影響審理質量。
行政執法體制和複議機制尚存梗阻。2025年，縣級以下政府及部門執法引發的行政複議案件佔全部複議案件的比例超過57%，凸顯基層面臨下沉的行政執法權「用不到、不好用、不敢用」的困境。從調研情況來看，有的地方下放鄉鎮（街道）的人員編製與事項數量不匹配，甚至存在市縣一級截留編製、多年空編不招錄補充執法人員、執法人員挪作他用等現象；有的地方執法協作機制運行不暢，「鄉鎮吹哨、部門報到」在實踐中變成了「鄉鎮吹哨、部門不到」；還有的地方縣級執法部門存在「一放了之」、以簡單考核代替日常指導監督的情況；等等。從行政複議體制看，當前行政複議機關與行政複議機構職責脫節問題仍較為普遍，導致複議機構辦案權威性不足、協調難度大、易受行政干預。此外，行政複議「以案促治」的完整機制尚未形成，行政複議意見書、建議書的製發、跟蹤督辦、整改評估機制不健全，致使部分共性執法問題「屢糾屢犯」，一些地方對行政複議決定拒不履行或拖延履行，影響行政複議監督的權威性和公信力。
三、如何通過嚴格監督倒逼行政執法規範提質？
習近平總書記強調，要「嚴格監督管理，規範權力運行，把嚴格規範公正文明執法落到實處」。破解執法不規範、不嚴格、不透明、不文明等突出問題，必須更好發揮行政執法監督作用，以嚴格監督倒逼規範執法。
在完善長效機制上下功夫。破解執法突出問題，既要立足當下見成效，更要著眼長遠建機制。聚焦規範涉企執法，建立健全涉企執法訴求快速響應機制，及時收集影響企業正常生產經營的問題線索，能糾正的盡快糾正，一時難以解決的明確整改措施、掛賬督辦；加大行政複議對涉企執法的監督力度，切實保障企業和企業家合法權益。聚焦處罰信息公示不規範、執法標準不統一、裁量適用不合理等企業和群眾反映強烈的問題，進一步完善行政處罰決定公示制度，建立健全跨部門執法協同機制，統一執法標準，加強部門間互認互通。聚焦「何為規範、是否規範、如何規範」等問題，加緊製定可量化、能對照、易操作的行政執法規範化建設指標體系，對全國行政執法主體開展常態化、滾動式達標評估，推動全面提升執法工作標準化、規範化水平。
在建強執法隊伍上下功夫。執法人員的能力素質，是決定執法質效的關鍵。要把好入口關，加緊出台全國行政執法人員管理辦法，健全執法人員準入和退出機制，堅決杜絕不具備執法資格的人進行執法。把好能力素質關，健全常態化培訓機制，突出公共法律知識、業務知識和行政執法技能培訓，嚴格落實《行政執法人員行為準則》，引導執法人員把嚴格規範公正文明執法要求內化於心、外化於行。把好責任關，加強行政執法監督隊伍和複議隊伍建設，配齊配強工作力量，提高監督能力，督促執法部門嚴格落實行政執法責任製，對違法或實施不當執法活動的執法人員，依規依紀依法進行處理；對行政複議工作中發現的地方政府及工作部門的違法或不當執法行為以及苗頭性、傾向性問題，及時傳導壓力、督促整改。把好保障關，充實鄉鎮（街道）執法力量，切實落實「編隨事走，人隨編走」規定，優化執法隊伍年齡結構、性別比例、專業背景，著力建設一支過硬的執法隊伍。
在深化改革賦能上下功夫。改革和法治如鳥之雙翼、車之兩輪，全面推進嚴格規範公正文明執法必須以改革增動力激活力。一方面，深化行政執法體制改革。進一步推動法律關係相對簡單、易發現、易處理、高頻率的行政執法事項依法有序下放，避免基層執法「小馬拉大車」。強化行業主管部門與綜合執法部門、縣級執法部門與鄉鎮（街道）之間的協同聯動，完善基層發出信號、職能部門響應的協同工作格局。另一方面，深化行政複議體制改革。進一步整合行政複議資源，構建更加權威高效的行政複議體制。細化落實行政複議法，修訂行政複議法實施條例，加緊出台行政複議人員工作規範等。注重推動解決行政複議個案背後深層次的執法共性問題、行業管理問題、制度建設問題，以「個案辦理」促「類案治理」，做到辦理一案、規範一片、治理一域。
為積極營造誠信經營、公平規範的市場環境，各地市場監督管理部門執法人員深入綜合商場、農貿市場、家電專櫃等場所，加大綜合執法檢查和監管力度，用實際行動保護消費者合法權益。圖為2025年3月11日，江蘇省淮安市金湖縣市場監督管理局執法人員在商場檢查家電質量。 人民圖片 趙啟瑞/攝
在強化監督協同上下功夫。行政執法監督只有「長牙帶刺」，緊緊咬住事前、事中、事後全鏈條關鍵環節，重拳出擊，才能將執法權牢牢關進制度籠子。事前監督，注重源頭防範。嚴格落實行政執法監督條例，全面清理不具備執法資格的主體和人員，嚴防無權執法、無證執法；及時梳理並向社會公佈行政執法事項，對缺乏法定依據或者依據發生變化的事項及時調整清理。事中監督，重在動態糾偏。加快建設全國行政執法監督平台和數據資源庫，實現「一鍵執法、一端歸集、一屏監督、一體分析、一網指揮」；用好行政執法監督與12345政務服務便民熱線合作機制，及時歸納分析企業和人民群眾反映集中的問題，跟蹤訴求辦理情況，監督糾正違法和不當執法行為。事後監督，重在改進提升。綜合運用製發行政執法監督督辦函或意見書、行政複議意見書以及向監察機關轉交問題線索等措施，發揮糾錯糾偏作用。加大對重大行政執法案件的督辦力度，健全重大案件轉送、轉辦和督辦工作機制。加強行政監督與人大監督、政協民主監督、紀檢監察監督、司法監督等監督方式的協同配合，健全多部門信息共享和工作銜接機制，形成破解執法突出問題的監督合力。
