學習習近平新時代中國特色社會主義思想｜樹牢正確政績觀需謹防「紙籠禁虎」

來源：天津日報

制度的生命力在執行。如果制度執行不力，就會出現「紙籠禁虎」的現象。2025年6月30日在二十屆中央政治局第二十一次集體學習時，習近平總書記首次使用「紙籠禁虎」的形象比喻，形容法令不彰、制度空轉等問題，強調「黨的自我革命重在治權」「權力規範運行要進一步到位」。2026年1月20日，習近平總書記在省部級主要領導幹部學習貫徹黨的二十屆四中全會精神專題研討班上強調，「切實把權力關進制度籠子」「要增強法規制度執行力，立明規矩、破潛規則」。「紙籠禁虎」的表述，和習近平總書記多次提到的「牛欄關貓」，形成了辯證統一、層層遞進的邏輯體系，共同構成了新時代制度治黨、依規治黨的重要課題，是樹立和踐行正確政績觀必須有效解決的政績觀偏差和錯位問題。

一、「紙籠禁虎」是把權力關進制度籠子的時代課題

「牛欄關貓」比喻制度設計存在疏漏、邊界模糊，讓權力「來去自如」。「紙籠禁虎」則直指制度執行層面的軟弱無力，即便制度看似完備，卻因缺乏剛性約束而形同虛設，無法困住權力的「任性」。這兩個比喻分別從制度設計和制度執行兩個維度，構成了對權力監督的完整警示。特別是「紙籠禁虎」的提出，標誌著我們黨對權力運行製約和監督規律的認識發生了從「制度有無」到「制度效能」的深刻變化，是「把權力關進制度籠子」在新徵程上的深化與警醒。

運用唯物辯證法分析，「牛欄關貓」與「紙籠禁虎」的比喻，深刻揭示了權力製約的兩對核心矛盾。「牛欄關貓」聚焦制度供給與權力邊界的張力，本質是制度的普遍性、客觀性設計難以適配權力運行的特殊性、複雜性，體現制度建設的「先天不足」。「紙籠禁虎」則直指制度規則與執行實踐的脫節，是制度的應然性規定與實然性運行的斷裂，折射制度落地的「後天失養」。二者共同構成權力監督「兩點論」與「重點論」的辯證統一。破解「紙籠禁虎」的矛盾問題，需要緊扣制度效能這一核心，推動靜態制度文本向動態治理效能轉化，實現制度價值從「潛在」向「現實」的躍升，為新徵程上「把權力關進制度籠子」，提供兼具科學性與實踐性的理論支撐。

把權力關進制度籠子，是新時代全面從嚴治黨的一項重要任務。黨的十八大以來，我們黨堅持把加強黨內法規制度建設作為全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策，以黨章為根本，以民主集中製為核心，不斷紮細紮密紮牢制度的籠子，製定修訂數量之多前所未有，形成比較完善的法律法規制度體系，為新時代黨的建設提供根本性、全局性、穩定性、長期性保障。我們黨在抓法規制度執行上也採取了一系列措施，立明規矩、破潛規則，防止制度成為「稻草人」，但一些組織制度空轉問題仍然存在，有的地方制度執行力層層遞減，特權思想和特權現象仍屢禁不止，「紙籠禁虎」問題日益凸顯，並存在諸多表現。它在制度設計上表現為「紙糊」的脆弱性，一些制度條款看似周全，實則脫離實際，淪為「牆上風景」；在制度執行上表現為「疲軟」的無效性，一些制度執行「減價扣、搞變通、做選擇、玩花樣」，硬約束淪為「橡皮筋」；在監督問責上表現為「虛化」的無力性，監督機制乏力、問責機制懸空，進一步加劇制度的失靈。

歷史和現實告訴我們，把權力關進制度籠子，必須持續完善制度規定，讓制度嚴密細緻，避免繁瑣冗餘，確保其切實可行、有效管用，同時還要著力提升制度執行力，強化剛性約束，讓制度規定真正成為帶電的高壓線，堅決防止「破窗效應」。我們需深刻認識和警惕「紙籠禁虎」的表現和危害，主動增強制度敬畏意識，增強制度執行的自覺性，確保制度不折不扣落到實處。

二、「紙籠禁虎」是幹部政績觀偏差錯位的典型表現

「紙籠禁虎」是權力約束領域形式主義、官僚主義的典型病灶，本質是部分幹部政績觀錯位、責任意識缺位的集中體現。這類問題的核心癥結不在於制度供給不足，而在於制度建設的出發點出現根本性偏差。有的地方出台制度，不是為了真正管住權力，而是為了「應付檢查、裝點門面」，執行時搞「靈活變通、下不為例」，監督上留「暗門」、開「天窗」，看似規則條款密密麻麻，實則對權力毫無約束力，導致制度淪為缺乏威懾力的「紙面規範」，最終造成權力約束機制的系統性失靈。這種現象並非簡單的制度缺失或執行不力，而是一種更深層次的治理困境。當制度建設脫離約束權力的根本目標，再完善的制度設計都將淪為權力尋租的「合法外衣」，甚至會讓權力在「紙籠」掩護下更加肆無忌憚。

「紙籠禁虎」現象的根源，是多重因素共同作用的結果。一是幹部權力觀出現偏差。「紙籠禁虎」問題，表面是制度執行不力，實則是幹部價值取向出了問題。有的領導幹部理想信念滑坡、權力觀錯位，將人民賦予的公權力視為私有特權，從根本上動搖了制度權威的思想基底。二是責任傳導失能。考核評價指標虛化、監督協同合力不足、問責追責標準模糊等制度機制不健全問題，使得權力失範行為缺乏及時、有效的製約，責任在傳導過程中層層遞減，最終導致制度執行疲軟。若政績考核導向「重製定、輕執行」，就會催生制度製定出來就行，是否管用不重要的錯誤導向，導致制度籠子越編越密，卻始終是一碰就破的「紙籠」。三是治理能力出現「赤字」。在技術快速迭代的數智時代，「數據孤島」問題愈發突出，傳統監管模式和制度供給已難以有效覆蓋新興領域和複雜問題，形成治理能力上的「赤字」，為權力在監管盲區中「脫韁」提供了客觀條件。

明規矩不彰，潛規則必然盛行；潛規則大行其道，明規矩就會淪為擺設。好的制度如果沒有執行或執行不力，其優越性就會成為「空中樓閣」，就不能轉化為實際的治理效能。「紙籠禁虎」現象，深刻反映了治理效能的「假性繁榮」，從表面看制度體系日益完備，實際上制度執行力層層削減，不僅損害黨的形象，更干擾市場秩序、損害社會公平，嚴重阻礙經濟社會健康發展，最終將侵蝕黨的執政根基。當今社會上之所以活躍著政治掮客、政治騙子，就是因為關係學、厚黑學、官場術、潛規則等庸俗腐朽的政治文化仍在有的地方或單位盛行，導致法規制度不起作用，產生「破窗效應」。遏製潛規則，彰顯明規矩，關鍵在於提升法規制度的執行力，推動權力規範運行進一步到位。

三、以有效防止「紙籠禁虎」保障權力規範運行到位

令在必信，法在必行。深入貫徹中央八項規定精神的實踐告訴我們，把權力關進制度籠子，既要完善制度規定，把籠子織密織牢，又要提高制度執行力，增強剛性約束。習近平總書記明確指出：「要通過持續努力，真正把權力關進制度的籠子，有效避免‘牛欄關貓’、‘紙籠禁虎’，最大限度減少權力尋租空間。」新徵程上，順利實現「十五五」時期經濟社會發展目標任務，對把權力關進制度籠子提出新的更高要求。樹立和踐行正確政績觀，必須教育引導各級黨組織和廣大黨員幹部樹立和踐行正確權力觀，堅定不移強化制度治權、依規用權，有效防止「紙籠禁虎」，保證權力始終在正確軌道上運行。

築牢精準有效的制度堤壩，讓籠子「密而不繁、有效管用」。制度的先天缺陷是「紙籠禁虎」的根源，必須從制度設計源頭入手，確保每一項制度都具備精準的靶向性和現實的可操作性，實現從「牛欄關貓」到「鐵籠鎖虎」的根本性轉變。這要求制度設計不僅要「密」，防止權力從縫隙中溢出，更要「不繁」，避免因過於複雜而淪為形式。通過清單化管理、「小切口」立法和常態化的制度質量評估與清理機制，及時淘汰滯後、低效甚至存在漏洞的規章，確保籠子的「材質」和「結構」足以抵禦「老虎」的衝撞，從源頭上堵住權力尋租的漏洞。

強化剛性約束的監督執行，讓籠子「鋼筋鐵骨、長牙帶電」。缺乏剛性監督和嚴厲問責的制度，註定會淪為「紙老虎」。必須構建一個權威高效、覆蓋權力運行全過程的監督執行體系，將現代科技深度嵌入監督流程，實現對違規行為的精準識別和快速響應，確保制度真正成為帶電的「高壓線」。推動大數據精準監督，通過搭建多維度大數據監督平台，讓海量數據「開口說話」，及時有效發現傳統監督手段難以觸及的隱形變異問題，不斷提升監督穿透力與精準度。推動全過程嵌入式監督，將監督要求深度嵌入權力運行的全流程、全鏈條、全週期，確保權力行使步步留痕、事事可查，壓縮人為干預空間，使違規操作無處遁形，使潛規則失去市場，確保權力在「探照燈」下運行。

壓實清晰可溯的責任體系，讓「關鍵少數」帶頭執行制度。一個地區、一個部門制度執行的好壞，關鍵在領導幹部特別是「一把手」。必須構建一套權責一致、失責必問、問責必嚴的責任體系，將制度執行力作為衡量幹部擔當作為的硬指標，從而倒逼「關鍵少數」率先垂範，帶動絕大多數自覺遵循。幹部考核是引領幹部行為的「指揮棒」，要將制度執行力和治理能力作為幹部考核評價的重要依據。考核要突出常態化、動態化和差異化，注重平時表現和一貫作為，避免「年底算總賬」。問責是維護制度權威的最後一道防線，堅持權責一致、錯責相當，對「闖紅燈」「翻柵欄」的嚴肅查處，對其中負領導責任的堅決追究，杜絕「問下不問上」的錯誤傾向，通過精準問責倒逼責任落實。

涵育尊崇制度的政治文化，讓依法用權「入腦入心入魂」。防止「紙籠禁虎」，不僅要靠外在的強製，更要通過持續的思想淬煉、紀法教育和文化浸潤，讓敬畏制度、遵守制度成為黨員幹部深入骨髓的政治文化基因。要加強法規制度宣傳教育，引導黨員幹部懂法紀、明規矩、知敬畏，認識到法規制度既是「緊箍咒」，更是「護身符」，從思想深處消除特權思想，築牢「不想腐」的堤壩。要大力營造風清氣正、崇規重矩的政治生態，加強新時代廉潔文化建設，發揮榜樣示範和反面警示的雙重作用，使尊崇制度、遵守制度成為黨員幹部的內在價值追求和行動自覺，最終將制度優勢轉化為治理效能。

制度穩則國家穩，制度強則國家強。防止「紙籠禁虎」，絕非簡單的制度修補，而是一場關乎黨的執政根基和國家治理現代化的深刻革命。新徵程上，將制度優勢持續轉化為治理效能，是推進中國式現代化的必然要求。我們必須徹底摒棄「紙籠禁虎」式的形式主義，將制度建設貫穿於治國理政的全過程，通過鍛造一個「鋼筋鐵骨」的制度籠子，確保權力在陽光下規範運行，為實現中華民族偉大複興提供堅強有力的制度保障。

（作者孫明增為中共天津市委黨校黨的建設教研部主任、教授，天津市中國特色社會主義理論體系研究中心研究員）