申訴專員公布就土地違例發展執管的主動調查行動報告和推動跨部門及機構協作工作進展

下稿代申訴專員公署發出：

申訴專員陳積志今日（十月二十四日）宣布完成規劃署和地政總署對土地違例發展的執管的主動調查行動，並向兩署提出共16項主要改善建議。

根據《城市規劃條例》（「《城規條例》」），在新界鄉郊土地上常見的違例發展，包括在「農業」地帶、「綠化地帶」和自然保育地帶進行填塘或填土，從而將土地作貯物、工場和泊車等用途。多年來，規劃署未獲授權在先前未納入發展審批地區的鄉郊地方執法。公署欣悉，經修訂的《城規條例》於二○二三年九月生效，發展局局長可將新界鄉郊正面臨發展壓力及環境破壞風險的具生態價值地區劃為「受規管地區」，令規劃署可就區內違例發展進行執管，以堵塞漏洞。

在二○一八至二○二三年期間，規劃署每年平均接獲約1 680宗涉及違例發展的投訴。同期，綜合投訴、主動巡查及經其他部門轉介的個案，規劃署所發現涉及私人土地的違例發展個案，每年平均約425宗。

就所發現的違例發展，規劃署每年平均發出超過3 000張法定通知書要求糾正違規事項，二○一八至二○二三年按年的遵辦比率介乎69%至88%，反映該署的執管對大部分違規者具阻嚇力。同期，該署就未獲遵從的法定通知書提出檢控的個案共475宗，當中65宗為重複檢控個案。

公署調查發現，就重複違反《城規條例》的個案，視乎違規者是否在一年內重複違規，規劃署會將「強制執行通知書」的遵辦期限由一般的三個月縮減至最短一個月。鑑於重複違規個案一般涉及易於糾正或重犯的情況（例如用作貯物及停車場），規劃署的現行做法對部分冥頑不靈的重犯者而言，可能欠缺阻嚇力。公署建議，就重犯個案，規劃署應研究在釐定法定通知書的遵辦期限時納入更多考慮因素，以遞減方式縮短遵辦期限，藉此合乎比重地增加違規者的違規成本。

至於違反《城規條例》而同時涉及非法佔用政府土地的個案，由於往往難以確認佔用人或負責人的身分，故此會由地政總署引用《土地（雜項條文）條例》，清理及接管土地上的財產和構築物。該署亦已按風險為本的原則，為不同類別的個案訂定處理優次。然而，當個案同時涉及優先和非優先處理類別的情況時，地政總署的現行指引對如何判斷個案整體應屬優先還是非優先處理類別欠清晰。亦有個案顯示，該署未有適時完成處理屬優先處理類別的個案。公署認為，地政總署應全面檢視現有指引、設立監察機制，並加強培訓，確保職員妥善跟進個案。

陳積志表示：「政府有責任着力打擊土地違例發展活動，以防止自然生態受到破壞，並確保珍貴的土地資源得以善用。整體而言，公署認為，規劃署及地政總署已按其職能及法例賦予的權力跟進違例發展個案，但在執管流程及力度上仍有進步空間。此外，公署在展開這項主動調查行動初期，留意到規劃署和地政總署在跨部門協作的效率方面，確有進一步提升的空間。公署欣悉，兩署對公署的觀察及意見從善如流，主動成立一個由兩署副署長共同主持的合作小組及推出先導計劃，選定兩個涉及私人農地的大規模違例發展採取聯合執管行動。除了適時檢視上述新措施外，為進一步深化協作，規劃署和地政總署應為違例發展個案設立資料庫，以利便跨部門的情報分享和執管工作，以及就高風險地點訂立針對性的措施，防患於未然。」

「展望將來，隨著今屆政府積極推展各項土地發展項目，新界鄉郊土地的運用將產生重大變化，違例發展活動的模式、規模等亦可能隨之有所改變。規劃署和地政總署作為執管當局應在實施各項改善措施後進行系統性檢討，並因時制宜，持續深化改革創新，完善執行機制和協作，不斷提高防止和應對違例發展的能力。」

公署向規劃署和地政總署提出的主要改善建議包括：

• 規劃署對於重複違反《城規條例》的個案，研究在釐定法定通知書的遵辦期限時納入更多考慮因素（包括重犯者的總違規次數、所涉地段的總面積、違規性質、對環境衞生的影響等），以遞減方式縮短遵辦期限，藉此合乎比重地增加違規者的違規成本；

• 規劃署以指引方式訂明涉及業權變動的違例發展個案的處理程序及指標時間，並定時向職員傳閱，以避免遺漏；

• 規劃署透過部門網站等宣傳渠道，加強對「恢復原狀通知書」的解說，以提升公眾對該署執管工作的認識，避免誤解；

• 持續加強宣傳教育，讓私人土地業主了解其責任、違例發展活動對環境的破壞、該署的執管角色、違規者須付上的代價，以及《城規條例》的重點，冀提高循規守法的意識；

• 地政總署全面檢視現有指引，清晰訂明考慮個案是否屬於優先處理類別的各項因素，並以實際個案輔助，具體說明當個案同時涉及優先和非優先處理類別的情況時，應如何作出考量，令職員有所依循；

• 地政總署設立監察機制，確保職員妥善為不同個案訂定跟進優次；

• 地政總署加強培訓，確保職員清楚了解署方的執管角色，並按該署所訂的工作指標，適時跟進違規及違契個案；

• 規劃署和地政總署考慮訂立檢討機制及時間表，適時檢視合作小組的工作方針，以確保新推出的措施能達致提升跨部門協作的目標；

• 規劃署和地政總署適時檢視聯合執管行動先導計劃的成效；

• 規劃署和地政總署各自檢視現時所備存的跨部門違例發展個案及執管數據，並商討是否需要納入更多數據項目，為執管工作的監察和分析提供更精準及更全面的數據基礎；

• 規劃署和地政總署考慮為違例發展個案設立資料庫，記錄違規者的身分、所涉地點、違規事項及跟進結果等資料，以利便跨部門的情報分享和執管工作；

• 規劃署和地政總署利用上述新設立的資料庫，因應違規個案的嚴重性及是否涉及重複違規等因素，就高風險地點訂立針對性的措施，以防患於未然；

• 因應《城規條例》的修訂，規劃署和地政總署適時檢視執管流程和個案轉介程序，審視有否進一步精簡及整合的空間，冀能善用資源，以應對可能增加的執管工作量；以及

• 規劃署和地政總署在實施上述各項改善措施後進行系統性檢討，並因時制宜，持續深化改革創新，完善執行機制和協作，不斷提高防止和應對違例發展的能力。

陳積志上任後提出的其中一個策略性方向，是全力推動跨部門及機構的協作。跨部門、跨機構的良好協作，是高效、以民為本和良政善治的公共行政非常重要的一環。如果不同部門或機構之間欠缺協調，便會容易出現各自為政的情況，直接影響到市民的福祉。公署在處理相關個案時，會要求所有事涉的部門及機構以積極的態度跟進，並且充分與其他單位協作，切實解決市民的困難。如果有系統性權責不清的情況，公署在完成調查後，更會嚴正指出問題的癥結，要求及督促部門及機構認真理順權責，甚至在有需要時制訂高層次的平台處理分歧，以便從根源處理問題。

進一步而言，不同部門及機構擁有各自的專業知識、專長和經驗，促進協作能夠產生協同效應，從而提升公共行政的水平和質素。因此，公署透過處理個案和持續舉辦講座及工作交流活動，大力推動不同部門及機構在日常工作中，在各個層面深化協作，包括設立溝通協調平台、優化個案轉介程序、建立資料交換機制、互相分享專業技術和科技應用、開展跨部門聯合行動等。

是次主動調查行動便是公署推動跨部門協作的一個成功例子。此外，在本年度首半年（即二○二四年四至九月），公署已經處理了共94宗涉及跨部門協作的個案。公署亦已陸續在網站和社交媒體公布跨部門協作的實例，令大眾更了解公署如何透過跨部門協作，去解決市民所急。

陳積志表示：「未來數年，公署的重要工作目標是更着重於解決市民實際面對的困難，目的是改善民生，促進社會和諧進步。我鼓勵所有政府部門及公營機構抱着『惠民生，添幸福』的理念，共同協作優化行政安排，攜手為市民提供更優良更到位的服務，增強巿民的幸福感和獲得感。」

調查報告已上載至申訴專員公署網頁www.ombudsman.hk供公眾參閱。

（轉載自香港特別行政區政府新聞公報）