任大鵬深談「種地先交錢」：農村土地延包在即，法治是穩定的基礎

內蒙古開魯縣「種地先交錢」事件引起了社會廣泛關注。4月24日下午，開魯縣再次發佈通報，稱「新增耕地收取有償使用費，實際為開魯縣新增耕地高效利用試點方案中針對新增加耕地採取的處置方式之一，即‘完善合約、收取有償使用費’，而非對二輪延包已確權土地再進行收費。」同時，對阻止春耕的問題表示，「通過縣鎮村三級協調化解，該村群眾已同意採取訴訟方式主張權益，解決矛盾問題，確保不再有阻礙翻地整地、貽誤農時等行為發生。」

這是事件被報導後，開魯縣連續發佈的第三個通報，但仍有許多疑問尚未解開，如增補承包費的依據、政府干預土地承包的後續處理事宜等。

記者瞭解到，類似「新增耕地」承包權引發的糾紛並非個案，在全國多地都有出現，如何處理這些糾紛，既是當前社會關注的焦點，也是未來第二輪土地延包中需要解決的問題。為此，新京報記者採訪了中國農業大學教授、農業與農村法製研究中心主任任大鵬，他表示，「尊重土地承包經營權人和土地經營權人的應有權利，嚴格法定程序，確保土地承包合約和土地流轉合約中約定義務的依法履行，是平衡過渡到下一個30年的基本要求。」

焦點

增補承包費合理嗎？

新京報：事件起因於承包合約糾紛，能否簡單介紹一下，這種大戶承包和家庭聯產承包之間的區別，類似的現象，是否會發生在家庭聯產承包中？

任大鵬：改革開放後，我國的農村經歷了家庭聯產承包責任製到大包干、到稅費制度改革後的家庭承包制度的逐步完善，再到家庭承包基礎上，實施三權分置改革等幾個發展階段。改革的主線始終圍繞著兩個目標，一是構建更加穩定的土地承包關係，依法保障農民的土地財產權益。二是通過經營權流轉等方式，實現土地要素的市場化配置，提高土地利用效率。對於家庭承包而言，根據《農村土地承包法》，承包期限是法定的、承包期內不得收回承包地、承包期內不得調整承包地、確權頒證等。這些法律措施，可以確保承包關係的穩定。這一事件涉及的焦點是關於承包費的問題，如果屬於家庭承包，在稅費制度改革後已經不存在承包費的概念，農民作為集體經濟組織成員以戶為單位承包本集體土地，不需要向集體繳納任何費用。因此從這個角度看，事件所涉及土地的承包方式也不屬於家庭承包方式。

新京報：那麼，大戶承包的方式，是否有不同的地方？

任大鵬：首先，不論哪種方式承包，承包關係都受法律保護，不得隨意變更或解除。從這一事件看，在承包關係確立時，承包合約中將土地性質規定為草地，但從村民反饋的意見看，又屬於無法耕種的荒地，因此，從目前的報導看，事件涉及的土地到底是哪種類型似乎並不清晰。大戶承包，應該是對於不適宜採用家庭承包的土地，採取其他承包方式，即對四荒地等採取招標、拍賣、公開協商等方式進行承包。

新京報：從報導看，增補承包費是引發糾紛的關鍵，也是公眾關切的熱點，這一費用是否合理？

任大鵬：對於非家庭承包而言，招標、拍賣和公開協商，是確定承包費的基本方式。原本的承包費是否合理，一是要看承包合約訂立時這些土地的生產條件和收益水平，二是要看是否符合法定的合約訂立程序。30年的承包期限，就是為了鼓勵承包方在土地上的長期投入，如果因為承包方投入提高了土地生產能力，就要求按照20年後的土地產出調整承包費，那麼承包方付出的投入，就沒有獲取收益回報的機會，對承包方來講也是不公平的。因此，只要是合法訂立的合約，只要是承包方在土地利用過程中，沒有違反法律規定，擅自改變土地的農業用途、破壞土地導致耕地的非農化和非糧化，只要合約約定的期限尚未屆滿，就應當維護合約的法律效力，嚴格履行合約。

關注

土地性質變更是誰帶來的？

新京報：本次事件中，牧場變耕地是該縣收取「增補承包費」的原因，如何看待這一做法？

任大鵬：因為各種原因，在土地的利用過程中，土地的性質可能會發生變化。事件中，因為承包該土地的村民長期大量投入，致使其從無法耕種到可以耕種，才有了從「國土二調」到「國土三調」的耕地數量增長。從報導看，當地為提高新增耕地利用效率，採取了一些措施。但是，耕地利用效率的提高，不是靠「增補承包費」的方式能夠實現的。從合約效力看，村民與集體之間簽訂的合約，是有效合約，且尚未到期，雙方都應嚴格按照合約規定履行合約義務。

新京報：開荒或者改造土地，使原本非耕地變成耕地，這樣的現象普遍嗎？

任大鵬：這裏有一個必須關注的問題，在這起事件中，土地生產能力的提高，到底是源於承包方的長期投入，還是源於政府的土地整治、高標準農田建設等項目支持，需要進一步跟蹤。事實上，在耕地後備資源相對較多的地方，如內蒙古，村民自主開發荒地等形成新增耕地的現象，是較多存在的，這些新增耕地並未被確認權屬，承包方是否有使用該耕地的權利？是否有基於該土地獲得補償的權利？是否有從草地轉為耕地後，因為土地生產能力提升而應履行增補承包費的義務？是基於本事件特別值得充分探討的問題。

新京報：從目前的法律法規看，如何釐清？

任大鵬：需要釐清幾個關鍵問題，一是當時訂立的承包合約，對土地的開發利用是否有明確的用途和利用方式的約定，承包方改善耕作條件和改良土壤的行為，是否違背了合約的明確約定？二是承包方在承包這片土地的過程中，將草地或者荒地轉為耕地，是否符合當地的土地利用規劃？是否有土地性質變更的合法程序？三是這些土地未被確權，是因為主體不適格，還是因為權屬不明確，還是因為土地用途發生了改變？這些問題是釐清當事人雙方權利義務和責任的基礎。從公開的報導看，這些內容目前還不清晰，需要進一步瞭解。

錯位

政府監督為何變成干預？

新京報：從新聞中披露的合約看，是村委會和個人之間的合約，這種合約的糾紛、矛盾，鎮政府是否有權參與和干涉？在怎樣的情況下可以幹涉，應採取怎樣的方式？

任大鵬：土地承包關係的當事人是發包方與承包方，承包方與所在的農村集體經濟組織，因為承包合約的履行發生糾紛，原則上應該由雙方當事人通過協商、調解、仲裁、訴訟等方式解決，地方政府原則上不應干預。但這起事件本身比較複雜，開魯縣承擔著自治區新增耕地高效利用的試點任務，試點任務的落實與合約的履行之間，有著緊密的關聯。

新京報：試點工作是否是一種特殊情況？

任大鵬：要注意的是，落實試點任務，應該主要採取指導、引導、激勵等措施，在不改變正在履行的合約效力的前提下，引導發包方和承包方管好用好新增耕地，切實提高新增耕地的利用效率，而不是直接剝奪承包方依法享有的權利。根據《農村土地承包法》第二十六條規定，國家機關及其工作人員，不得利用職權干涉農村土地承包或者變更、解除承包合約。第六十五條中，還針對國家機關及其工作人員有利用職權干涉農村土地承包經營，變更、解除承包經營合約等違法行為明確了法律責任。

新京報：地方政府在這樣的事件中，應該做哪些事情？

任大鵬：法律也賦予了地方政府對承包土地進行監管的職責。如《農村土地承包法》第六十三條規定，承包方、土地經營權人違法將承包地用於非農建設的，由縣級以上地方人民政府有關主管部門依法予以處罰。總體來說，地方政府主要應當在以下兩個方面承擔監管職責，一是確保承包土地的農業用途，防止耕地非農化、非糧化。二是確保耕地質量，防止毀損、汙染耕地的行為。對於違反法律規定，擅自改變土地的農業用途以及破壞耕地的行為，應當及時查處。同時，基層政府在土地承包的矛盾和糾紛處理中，也承擔著重要職責，要及時調解糾紛化解矛盾，這既可以有效保護當事人的合法權益，也是鄉村治理的重要方面。

核心

依法辦事才能保護各方利益

新京報：在現代農業發展中，規模化經營往往需要應對各種土地流轉、承包帶來的糾紛，這些糾紛是怎樣出現的，如何處理？

任大鵬：在土地承包、土地流轉、土地經營權實現、承包土地徵收補償等過程中，發包方與承包方之間、土地承包權人與土地經營權人之間、土地經營權人與其他交易相對人之間以及在土地徵收補償時與其他村民之間，都不可避免地會發生糾紛。從近年的實踐看，形成糾紛的主要原因有幾種，一是土地財產價值日益凸顯，土地收益越來越呈現出可以直接獲得的財產性收益，而不是農業生產的收益，那麼，收益何以公平分配，就成為重要問題。二是隨著二輪土地承包即將到期，部分新增人口較多的農戶，希望借此機會解決無地少地問題。三是隨著土地利用方式的變化、耕作條件的改善，與承包合約訂立初期相比，部分土地的生產能力和土地收益得到提升，發包方認為需要提高承包費，承包方則認為，這是他們自己長期投入改善土壤的結果，由此引發雙方糾紛。四是因為在土地流轉中，農村集體經濟組織提供了中介服務，因而根據相關法律和政策規定收取管理費，形成了發包方與土地經營權人之間的糾紛。這些糾紛，在各地都以不同形式和不同程度出現過，對於土地承包關係的穩定、土地經營權的搞活等，都帶來了不利影響，因此需要依照相關法律規定，及時、公平處理糾紛。

新京報：如何更好保護各方利益？

任大鵬：在土地承包和土地流轉過程中，發包方、承包方權益受損的現像在各地都不同程度存在著，保護各方合法權益的核心，是依法辦事。《農村土地承包法》《民法典》《農業法》《鄉村振興促進法》等相關法律中，都有關於穩定承包關係、規範經營權流轉關係等一系列規定，《土地承包經營糾紛調解仲裁法》也對解決土地承包經營糾紛提供了可操作的程序性規則，只要依法訂立和履行承包合約，依法完善土地流轉關係，就可以減少和避免糾紛的發生。

新京報：此次事件中，當地政府以製止對方春耕的方式進行干預，不少人認為，無論如何，農時不能耽誤，這樣的理解是否恰當？

任大鵬：農業生產具有明顯的季節性特徵，現在正是春耕季節，處理雙方糾紛不能影響到農業生產的正常進行。從事件處理過程看，部分基層工作人員強製製止村民的春耕生產，方法過於簡單粗暴，也不利於糾紛的及時解決。對於違法行為，採取相應的行政強製措施，是法律賦予執法機關的職權。但是如果是雙方之間的民事糾紛，則不宜採取強製性干預手段。此次發生的事件中，承包方依法從事農業生產經營的活動，並不屬於可以採取行政強製措施的違法行為，因此更不應採取扣車、強製傳喚等方式處理。

思考

嚴守法律底線保障土地延包順利實施

新京報：全國第二輪土地延包時間越來越近，從目前看，未來很長一段時間內，小農戶依然會大量存在，那麼，類似的糾紛、矛盾、利益問題等，是否也會繼續存在，延包是否有望從政策上解決這些矛盾？

任大鵬：當前，二輪承包到期再延長三十年的試點工作，正在有序開展。小規模農戶依法享有土地承包經營權，即使進城落戶農民的土地，其土地承包經營權也依法受到保護。農村土地承包關係的基本穩定，是實施再延長30年不變政策的前提和基礎。2024年的政府工作報告也指出，深化農村土地制度改革，啟動第二輪土地承包到期後，再延長30年整省試點。隨著各地二輪土地承包即將到期，如何以土地承包關係穩定為基礎，以完善土地要素的市場化配置為重點，以保障農民財產權益和確保國家糧食安全為目標，完善農村土地承包制度，仍然有很多工作需要總結和思考。農村土地問題涉及面廣，政策性強，利益關係複雜，社會關注度高，因此改革必須穩慎。

新京報：具體來看，哪些矛盾可能更明顯？

任大鵬：從實踐層面看，時間的推進，意味著人地矛盾加劇，農業勞動力的老齡化和規模經營主體的成長，意味著耕地利用的主體會發生變化。糧食安全的國家戰略實施，需要在一定程度上，對耕地利用主體的權利實現方式做出限制，耕地從單一的生產資料轉為生產價值和財產價值兼具的特性，制度約束下的耕地碎片化，和現代農業發展中土地規模化需求之間的錯位等，都可能在一定程度上加劇土地承包過程中各主體之間的矛盾，出現更多利益衝突也在所難免。

新京報：是否有解決這些矛盾糾紛的方法？

任大鵬：在試點過程中已經發現，各試點地區也因地製宜地探索出很多非常有意義的經驗。首先，土地承包關係順延30年，具有政策依據、法律依據和實踐依據，必須堅守這一基本方向。其次，在土地承包關係延長，土地經營權流轉、農業社會化服務等工作開展中，尊重土地承包經營權人和土地經營權人的應有權利，嚴守法定程序，確保土地承包合約和土地流轉合約中約定義務的依法履行，是平衡過渡到下一個30年的基本要求。再次，妥善處理土地的增值收益，維護土地經營權人應得的投資回報，在法律規定的原則和制度安排下，構建更加公平合理的利益分享機制，完善糾紛解決機制。最後，解決土地承包和流轉過程中的糾紛，必需要有法律底線意識、政策理解能力和為民服務水平，這意味著直接應對這些糾紛的基層政府及其工作人員，需要充分認識到土地承包關係的複雜性，提升服務意識，提高素質和能力。

新京報首席記者 周懷宗

編輯 張樹婧 校對 陳荻雁