複旦大學任遠：將居家社區養老服務納入到標準化、制度化框架中

2024年7月15日至18日，黨的二十屆三中全會在北京召開。全會審議通過了《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）。

7月21日，《決定》全文發佈，提出諸多改革具體措施。關於積極應對人口老齡化，其中提到優化基本養老服務供給，培育社區養老服務機構，健全公辦養老機構運營機制，鼓勵和引導企業等社會力量積極參與，推進互助性養老服務，促進醫養結合。

如何理解《決定》提出的關於社區養老相關改革措施，新京報記者專訪複旦大學人口研究所任遠教授，對相關熱點作出解答。

居家社區養老服務逐步轉向普惠性的老年人社會服務

新京報：二十屆三中全會《決定》為什麼此時將社區養老放在突出的位置？有何重要的意義？

任遠：我國絕大多數的老年人口居住生活在城鄉社區，實行居家社區養老是我國養老服務體系最為主體的部分。在養老公共預算中，對於居家社區養老服務的工作計劃也有很大提高，無論是「9073」養老服務預算安排的推行（「9073」是最初從上海開始的養老服務工作格局，也就是約90%的老人居家養老，7%左右依託社區養老，還有3%的老人由機構養老），還是「社區嵌入式」養老的實施，我國都把居家社區養老作為養老服務體系建設的關鍵和工作重點。

此次三中全會著重提及社區養老主要有以下幾個方面的考量。一是積極應對人口老齡化的需要。中國正面臨人口老齡化的嚴峻挑戰。社區養老能夠更好地滿足老年人的多樣化需求，提供更貼近生活的服務。二是提升老年人生活質量。通過發展社區養老，可以優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務，使老年人的獲得感、幸福感和安全感更加充實。三是減輕家庭負擔。社區養老可以在一定程度上減輕家庭的照護壓力，幫助家庭更好地平衡工作和生活。

新京報：社區養老在中國養老服務政策的歷史演進是怎樣的過程？扮演怎樣的角色？

任遠：應該說由社區提供服務照顧和在社區中提供服務照顧，是我國福利制度的組成部分。隨著單位製解體，福利服務逐步轉向社區，也包括養老服務。最初的社區養老服務還是基於「9073」，如果說7%的老人居住在社區，那麼根據人均老人的服務供給，將養老服務的預算安排配置在社區養老。

但是社區的養老也是家庭養老，而且社區的養老和機構養老也是相互銜接的，所以社區養老慢慢過渡到居家社區養老，其服務對象也從少部分老人，慢慢擴大到多數老人，居家社區養老的普惠性在不斷髮展，居家社區養老服務逐步轉向普惠性的老年人社會服務。

社區養老得到前所未有的重視

新京報：您如何評價當前中國社區養老服務的現狀？在實際操作中，社區養老服務面臨哪些主要挑戰？

任遠：近年來，對於居家社區養老服務工作有很大程度的加強，特別是2019年以後將積極應對人口老齡化成為國家戰略，社區養老得到前所未有的重視。不過，就目前來看，居家社區養老服務也面臨著一些挑戰。我認為一個主要的挑戰還是服務標準的挑戰。

居家社區養老服務所提供的各種服務比較豐富龐雜，包括居家照料護理、生活支持、適老化改造、宜老社區建設、以及針對特殊群體的認知障礙老年社區建設，康養社區建設等。社區養老服務內容具有多樣性，不同地方政府、地方社區的服務供給能力也不同，社區養老服務的標準相對來說比較主觀。

一些城市的公共財政能力比較強，提供居家社區養老服務的內容較為豐富，一些城市和社區的公共財政能力比較弱，提供居家社區養老服務的能力也相對不足。居家社區養老服務究竟包括哪些服務，如何監管社區養老服務的質量，還缺乏規範性的標準，似乎還缺少一個標準化的社區養老服務操作指南。

新京報：政府如何通過政策和激勵機制，吸引和引導企業及其他社會力量積極參與社區養老服務？有哪些具體的措施可以提高社會力量的參與度？

任遠：政府鼓勵企業參與社區養老服務，常用的辦法是通過稅收優惠激勵企業和社會力量參與社區服務，比如說通過稅收減免的方式，鼓勵吸引多元投資，調動企業和社會力量參與老年事業和產業，增加投資養老設施以及養老服務相關事業的積極性。

引導和提高社會力量參與，培育社區養老服務的社會組織是重要的辦法。因為社會力量需要通過一些組織化的機制才能夠有具體的社會參與，相對來說，我們國家對養老服務的社會組織建設，以及對社會組織如何實現可持續運營加以支持，包括如何對社會組織進行合理監管，都還存在一些不足。

中國養老問題的主要困難在於解決農村養老服務問題

新京報：針對農村地區的社區養老服務，您認為有哪些特殊需求和問題需要特別關注？如何在政策上進行調整以滿足農村老年人的養老需求？

任遠：我國老年人口大部分生活在農村地區，而農村地區的養老服務、養老保障相對城市地區明顯更為薄弱，所以農村地區養老服務的薄弱性尤其需要加以關注。老年人口不僅主要居住在農村地區，而且農村地區老年人的生活環境、衛生健康服務條件也相對更差，老年人的養老保障和醫療保障水平也較城市更低。這就使得老年人養老問題在農村地區表現得非常突出。

此外，農村地區的養老問題還有另外一個壓力，就是在當前大量人口遷移流動的背景下，很多年農村老年人子女不在身邊，缺乏照護。農村地區還是以家庭子女養老為主，通過子女的家庭轉移支付來支持進行養老，子女不在身邊就使得留守老人的養老壓力和養老困難更加突出。

在某種意義上，當前解決中國養老問題的主要困難還在於解決農村地區的養老服務的問題，要減少城鄉養老服務的不平衡。建立起基本養老服務的制度，加強對農村地區養老服務、養老保障的財政供給，對於「老有所安」極其重要。

將社區養老服務納入到制度化、法製化的框架中

新京報：在社區養老服務中，如何平衡標準化服務與個性化需求之間的關係？您認為有哪些具體的措施可以提升社區養老服務的質量和滿意度？

任遠：居家社區養老服務需要提供標準化服務，現在基本上缺乏對社區養老服務進行標準化。比如說居家社區的老年人照護服務提供哪些內容、提供到什麼程度、怎麼提供，家庭和社區的適老化改造怎麼改造等，這些服務的流程和服務的內容都需要標準化。

我認為需要通過加強基本養老服務制度來提供標準化的基本養老服務，並且標準化的基本養老服務應該作為政府的公共服務支出來加以保障。在此之上，可以發展一些市場化的養老服務來發展養老服務產業，也就是說，要以基本養老服務作為養老服務體系的基礎，同時通過養老服務產業滿足老年人口的個性化需求。

需要指出的是，當前中國的養老服務還是要更加重視基本養老服務體系的建設，政府其實並不必要特別關注市場化的養老服務，市場力量會有足夠的動力和力量去推動老年產業的發展。企業也有足夠的能力提供更加個性化的服務。政府應該更加重視加強農村的養老服務體系建設，減少城鄉之間的差距。

新京報：您認為在推動社區養老服務可持續發展方面，最關鍵的因素是什麼？如何確保社區養老服務在長期內能夠保持高效運作並滿足老年人的需求？

任遠：發展居家社區養老服務的長期途徑，還是要建立支撐居家社區養老服務的一些制度性安排，比如說建立和加強長期照護保險，或者長期護理保險。通過長期護理保險提供的制度性支持，使得居家社區養老服務和服務支付能力得到持續的保障。除了長期護理保險以外，還需要完善家庭病床制度等。

居家社區養老服務的發展需要整合社區內外的各種資源，需要制度化服務體系的建設，才能夠為城鄉老人提供高質量、高效率的服務供給。將社區養老服務不僅僅作為一種誌願者服務和社會慈善活動，而是要納入到制度化的運行框架中去，才能夠使其得到長期的保證和運行。

新京報記者 查誌遠

編輯 柯銳

校對 李立軍