這些城市的國際航班，沒戲了？

來源：中國新聞週刊

依賴政府補貼的爭議由來已久

一旦撤走補貼這條「拐棍」

二線洲際航線的繁榮還能持續多久

每週三、週六早上8點多，溫州龍灣國際機場都格外熱鬧。從進入機場大門就有人開始排隊，隊伍最長的那條通常就是飛往西班牙馬德里的航班。

東航自從2023年11月22日開通了溫州到馬德里的往返直飛航班後，便常年保持著至少75%的客座率。溫州機場方面提供的資料顯示，乘客以商務、探親為主，旅遊客源佔比較低。

劉俐對溫州—馬德里這條航線最深的印象就是「上座率高」。定居西班牙的劉俐每年假期都會帶女兒回上海老家，除了直飛上海，回國又多了一個「更划算」的選擇，從馬德里直飛溫州再轉機上海，如果趕上淡季，還能搶到最有性價比的回西班牙的公務艙，往返只要萬元出頭。

然而，這樣一條穩定運營的洲際航線卻在今年10月底突然停航，一時引發外界諸多猜測。有業內人士認為，停航既包括補貼即將停止的影響，也有市場需求整體低迷的因素。但對於這條客座率表現優異的航線，網民猜測是補貼暫停的緣故，票價太低，航司賺不到錢，停航後以便將寬體機運力投放到效益更好的航線。

針對眾多說法，溫州機場方面回覆《中國新聞週刊》：主要由於11月是民航傳統淡季，疊加運力趨緊等多方面的因素，暫時停航。目前該航班計劃於11月30日恢復，計劃班期為每週一班，自2025年元旦起，再恢復至原來的每週兩班。

儘管溫州機場並未直接回應停航是否與補貼有關，但外界猜測並非空穴來風。今年7月底，中國民航局正式發佈《關於推進國際航空樞紐建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確規定，連接除國際樞紐機場以外其他機場的國際航線，地方政府不得安排航線補貼。

溫州—馬德里航線暫時停航引發的關注，正是長久以來對二線城市能否穩定運營國際航線的不安情緒的釋放。

國內二三線城市國際航線的繁榮離不開地方補貼，而一旦撤走補貼這條「拐棍」，二線洲際航線的繁榮還能持續多久？有多少國際航線能夠抗住市場考驗？

2016年，英國航空停飛了成都往返倫敦的航線。本文圖/視覺中國

「誰先停，誰先死」

刷到民航局正式發佈《指導意見》的新聞時，負責多家機場國際航線市場的江渝反復確認名單，他管理的兩家客流量超過千萬的國際機場所在城市不在其中。

「早就聽到風聲，但沒想到政策確定這麼快。」如江渝料想，相關政府部門對接人員很快私信問他：如何理解《指導意見》？不在名單上的城市以後都不能增開國際航線了嗎？已經開通的國際航線會停飛嗎？

每年「航班換季」前，都是江渝最忙碌的時候。他負責多家機場國際航線市場，要和主管單位、政府相關部門、國內外航司頻繁溝通，敲定開通哪些國際航線，以及哪些航線可以拿到補貼。

江渝介紹，通常他要先結合當地交通、文旅、商務等部門的需求製定初步航線方案，如果相關航權尚未被更高級別樞紐分完，再聯繫航司商量開航。初步方案經過專門的航線領導小組討論後，才逐漸形成具體培養方案，這時就需要細化到一週飛幾班、每班給多少補貼。

國內二三線城市國際航線依賴政府補貼的爭議由來已久。由於一線城市航空資源緊張，而地方又願意花真金白銀招商引資、打造「國際化」城市形象，遠程國際航線一度在二三線城市加速落地。在三年培育期後，部分航線實現了自我造血，但也不乏盲目砸錢的航線，補貼一停，就飛不下去了。

市場需求從來不是二線城市開通國際航線的必要條件。湖南機場官方帳號下，至今還有乘客詢問：長沙直飛東京的航班何時恢復？公開資料顯示，南航湖南分公司曾於2015年10月首次開通長沙至東京的直航航班，三年培育期預估共拿到約1200萬元財政補貼。但補貼期滿後，該航線並未實現市場化運營，目前停航已久。

「國際航線的開通，最終主動權掌握在航司手中，但政府補貼是非常重要的參考因素。」一位曾在地方航空公司負責市場的部門高管坦言，如果地方補貼能夠覆蓋新增航線的邊際成本，航司就會傾向開航，如果補貼能達到盈虧平衡點，「肯定高高興興開新航線，能飛就能賺」。

政府補貼的本意是幫助航司度過開航培育期，在其逐步具備「造血」功能後撤出，以降低航司新開航線風險。中國民航管理幹部學院教授鄒建軍告訴《中國新聞週刊》，航線補貼政策最早應是起源於對「支線航空」的支持，在2004年機場屬地化改革完成之後，各地方政府根據需要嘗試運用補貼政策，包括國內與國際航線的增開與增量等。在2017年《全國民用運輸機場佈局規劃》製定之後，地方補貼國際航線進入高峰期。

疫情後，近兩年為鼓勵恢復國際航線，各地再次掀起補貼熱潮。據不完全統計，2023年1月以來，廈門、三亞、大連、瓊海、福州等多地政府發佈了境外客運航線財政補貼文件，對新開國際空白航點，每班補貼從幾萬元到上百萬元不等，通常設定三年市場培育期。

廈門市2023年1月20日發佈的《促進國際航空客運高質量發展若干措施的通知》顯示，開通從廈門出入境直達洲際空白航點的客運定期航線，按照單航程遠近每班補貼82萬元—106萬元不等，年度補貼上限高達1.1億元。

「具體到每條航線上的補貼都要精打細算，這兩年審批愈發嚴格。」江渝也理解，地方財政壓力越來越大，而補貼航線也有風險，航司「沒錢就走」的情況時有發生，業內很早就開始呼籲「地方停止用錢砸國際航線」。

「各地都被補貼‘卷’得苦不堪言，終於等到民航局出手。」江渝補充道，但目前沒有實施細則，現實是各省都在觀望，「都不敢先停掉」。換句話說，「誰先停，誰先死，拱手將所剩不多的國際航線讓給其他還有補貼的省市」。

更關鍵的是，如果因為停航減少國際客貨流而影響地方經濟，這個責任誰來背？

國際貨運航線面臨著比客運更激烈的競爭。按照《指導意見》，要引導航權和時刻向專業貨運樞紐和空港型國家物流樞紐傾斜。這些樞紐分佈在鄂州、鄭州、合肥和天津，以及其他外貿活躍度高的城市。

江渝對比發現，在地方經濟總體穩定的情況下，通過三年左右的市場培育，人群出行習慣會逐漸固定，用戶黏性較高。但貨運比較靈活，「誰給的補貼多就去誰那」，江渝所在城市要發展對外經濟，對貨運保障有要求，但不及一些地方舉全省之力發展貨運樞紐，被吸走了大批貨流，「流失率我們都沒敢統計，補貼更不敢停」。

「《指導意見》如果沒有補充明確的實施細則，很可能對新申請航線的補貼行為失去明顯的約束力。」鄒建軍提醒，尤其是對現有已經分配的航權和已開航航線，《指導意見》暫時還不能達到叫停補貼政策的目標，但對於未來新申請航線，是否會出台與限制補貼相關的管理細則，值得觀察。例如，明確不能補貼、持續跟蹤審查，並規定可隨時收回補貼。

「最乾脆的辦法就是直接通知停補時間。」江渝補充說。

部分面子工程，「花錢運座椅」

二三線城市瘋狂開設國際航線的舉措，早在2016年前後已經開始難以為繼。

當年夏天，外媒提前透露了漢莎航空將於冬春航季到來前，停飛經營了四年多的法蘭克福—瀋陽航線。據鄒建軍回憶，這是自2013年中國二三線城市開闢國際航線熱情高漲以來出現的首個負面新聞。就在同一年，捷星航空停飛了從武漢出發前往澳州黃金海岸的直飛航班，英國航空也宣佈停飛成都和倫敦的往返國際航線。

外界普遍認為，這是因為三年補貼期結束後，客源依舊不夠理想，航司出於成本考慮被迫停運。2017年，美聯航取消了從西安前往舊金山的直航，原因是客座率持續走低，這條航線當時剛運營不到兩年。

業內專家學者頻頻呼籲「開國際航線要冷靜、科學、規範」，但現實中，各地方政府對航班航線開發投入卻只增不減。

2024年11月17日晚，浙江杭州蕭山國際機場，旅客在T4航站樓辦理前往烏茲別克史丹塔什干航班的值機。

據首都機場集團公司員工陳歡2021年在民航新型智庫發佈的《政府削減航班補貼趨勢下提高補貼資金配置效能的思考》一文分析，以國內經濟欠發達、財力基礎較薄弱的江西省為例，2015年江西省內各機場航班補貼收入4億多，而到了2019年，全省已接近18億元，翻了4倍。發達地區對開通國際航線更是充滿熱情，例如，2018年深圳市新開9條洲際航線，2019年繼續新開3條洲際航線。

鄒建軍此前分析，中國國際航線快速增長與金融危機以後國內高漲的出境遊市場密切相關。而航司將目光鎖定二三線城市，不僅因為一線城市航線資源緊張，也是受地方政府「招商熱情」感染。當時各級政府都提出「國際化」的策略，紛紛將視野放在了打造國際航空樞紐，開拓國際航線市場方面。 

據媒體報導，民航局一份內部統計資料顯示，僅在2012年，就有18個省（市）對63家外國航空公司營運的107條國際航線給予補貼，補貼金額超過6億元。地方政府不惜重金補貼航企落戶的依據是，「一條國際航線為地方經濟創造的GDP相當於3—4條國內航線」。

「地方拿出真金白銀補貼國際航線，客觀上也提升了中國民航的國際競爭力。」航空分析師林智傑分析。據亞太航空研究中心（CAPA）數據，僅2014—2018年這五年，中國航空公司開通的洲際航線數量達到78條，同比翻了兩倍多，且二三線城市機場的國際航線開闢數量遠高於一線城市。

熱鬧背後，二線城市洲際航線的實際經營情況卻堪憂。林智傑曾統計，2018年中美航線平均客座率79.8%，國內只有廣州、福州、上海、北京始發航線在平均水平之上，而廣大二線城市，除福州外，全部低於平均值，個別航線客座率甚至不到60%。當時三大航都宣稱洲際航線不賺錢，票價和客座率更低的中小航司的處境可想而知。

「新開航線沒過幾年就難以為繼，補貼進去的資金有去無回，航線成為政府的面子工程，花錢運座椅。」前述曾在地方航空公司負責市場的高管直言不諱。

前述《政府削減航班補貼趨勢下提高補貼資金配置效能的思考》一文也分析，航班補貼資金缺乏明確使用方向，地方政府主要領導指哪開哪、航空公司飛哪就支持哪的現象普遍存在。伴隨補貼兩到三年到期，經常出現「補貼停止、航線停航」的現象，許多航線經過三年培育期後未能實現市場化運營，造成了地方政府財政資金的虛耗。

中國政法大學國際航空與空間法研究中心特聘研究員吳建端告訴《中國新聞週刊》，對國際航線的補貼也可能一定程度上擾亂了市場秩序，造成外航減少、暫停或撤銷航班。據統計，目前從雪梨出發飛抵國內城市的航線就有13條，補貼讓票價更為「內卷」，例如從南昌出發在廣州轉機前往雪梨，最低只要2500元。

各地多點開花式地開通國際航線，分散了有限的市場，更為嚴峻的是，削弱了北上廣國際樞紐的整體競爭力。民航局在《指導意見》中提到，中國國際航空樞紐建設依然存在戰略謀劃不深、樞紐競爭力不強、協同運行效率不高、國際運輸服務能力不足等問題。

「這些階段性出現的問題根源不在地方補貼上，在於行業的航權分配政策。」一位民航領域資深從業者回覆《中國新聞週刊》，民航局發佈《指導意見》，標誌著行業監管思路出現較大調整，此前對不同城市的「階梯式政策」都是正面支持，現在是原則上不支持區域樞紐飛國際航線和洲際航線，從而支持北上廣，打造世界級機場群。

按《指導意見》規劃，增強北京、上海、廣州等國際航空樞紐的洲際連接能力和全球輻射能力，加快成都、深圳、重慶、昆明、西安、烏魯木齊、哈爾濱等國際航空樞紐建設，即形成「3+7+N」的國際航空樞紐體系。

「只要從行業的航權分配政策上做出規範，完全可以用好地方政府的財力來支持對外交往。」林智傑說。

補貼如何更優化？

《指導意見》正式發佈已經三個多月，「公司內部為此專門做了系統解讀，結論就是，未來新增國際，尤其是洲際航線的挑戰只會越來越大」。在江渝看來，對「3+7+N」名單外已開通國際航線的大多數二三線城市來說，現在能做的就是「千方百計保住基本盤」，除了補貼，還要和航司攜手營銷，穩住客貨流。

一些城市抓住了恢復國際航線的先機。浙江省機場集團市場部負責人吳曉燕回憶，早在幾年前的航班換季會上，就傳出過「3+7」國際樞紐建設的風聲，杭州並不在其中，當時已經開始思考，如何「結合本地發展和市場需求開設獨具特色的國際航線」。

2022年10月起，浙江機場集團先後開通了三條從溫州出發的洲際航線，分別抵達歐洲的羅馬、米蘭和馬德里，這些航點均為溫州籍華僑在境外最為集中的聚集地。半個月前，剛運營不到一年的溫州—馬德里航班停飛，傳聞受到《指導意見》影響。

溫州機場方面提供的數據顯示，截至今年9月，三條洲際航線平均客座率均超過70%，飛往羅馬的航班平均上座率更是達到80%，旅客以商務、探親為主，旅遊客源佔比較低。「這三條洲際航線基本可以實現自我造血，暑期和春節兩大旺季肯定是盈利的。」浙江機場集團回覆《中國新聞週刊》。

從今年8月起，吳曉燕開始聯繫開通直飛烏茲別克史丹的航線。11月17日夜裡，經過6小時飛行，由烏茲別克史丹航空執飛的HY503航班落地杭州。航線首開當日往返航班的上座率已經超過七成，這條臨時新開的國際航線目前暫未申請政府補貼。

相比於補貼，江渝更關注的則是「航權和時刻」資源。對「3+7」之外的城市來說，有限的航權早被排在前面的城市「分乾淨」，他所在城市此前運營多年的北美航線在疫情結束後不得不中斷，就是因為沒有分到航權，至今沒再恢復。

江渝坦言，小城市想聯通北上廣轉機海外，苦於拿不到稀缺的時刻，飛本省省會的成本遠高於火車，通過其他省會或區域國際樞紐轉機，既增加出行成本，又依賴於其他樞紐的國際航線建設水平。

前述曾在地方航空公司負責市場的高管指出，目前業內對「7」個國際樞紐的定位仍不夠清晰。例如西南地區就有昆明、成都、重慶三大樞紐，未來很難避免「內卷」；而個別樞紐的經濟外向型不明顯，有的機場吞吐量和國際業務量基本在全國20名開外。

與此同時，個別以發展外向型經濟為主的小城不在「3+7」行列，是否納入「N」個區域樞紐還不清晰，個別地方既有發展國際航線的市場需求，也有拿出補貼的經濟實力，但不被允許繼續補貼，也無法優先分得航權或優質時刻。

對於政策調整可能導致的資源錯配情況，應該如何優化？一位接受採訪的民航資深從業者表示，現有限制政策沒有考慮目前國際航線運營的成效，不是按照國際業務量或地方政府財力排名來衡量，而是按照國際樞紐的名單來限制，相當於是只允許班級上的班委開小灶，不允許其他同學補課。「政策如何進一步地優化，才能夠更好地推動國內極大國際航空樞紐建設，仍有思考空間。」

「下一步還需要更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用。」民航「干支通，全網聯」專家組成員崔新宇說，二三線城市並非不能新開國際航線，航司如果看好未來市場，可自行投入培育，結果自負即可，關鍵是「不能再花政府的錢」。

（應受訪者要求，文中劉俐、江渝為化名）

記者：李明子（ limingzi@chinanews.com.cn）