城市開闢「無車區」，究竟是怎麼回事

今年6月下旬，上海的新建路隧道唐山路匝道進入全封閉施工。這條串聯北外灘與陸家嘴的關鍵越江通道，一封閉就是6個半月。這不是一次普通的道路維修，而是上海一場「城市實驗」的正式啟動。22公頃，上海市中心最大的「無車區」來了。它究竟是怎麼回事？

這是立體城市實驗

很多人聽到「無車區」，第一反應可能是步行街。北外灘「無車區」的「玩法」，比步行街複雜得多。

這是一場三維空間的徹底重構。整個無車區是一個「三明治」結構：地下三層中的B2層和B3層的空間，全部讓給車；B1層變身為活力街區，提供商業、文化、體育等公共功能；地面一層，全部留給人。6公頃的中央綠地，縱貫核心直達濱江，街道與綠化、廣場進行一體化設計，地面二層是4.5公里長的連廊系統。

換句話說，北外灘把「車」塞進了地下，將地面和空中完整地留給了人使用。這在全球的中央商務區里，都是罕見的操作。

那麼，上海為何要花這麼大的代價做這件事？寸土寸金的市中心，拿出22公頃的土地做無車區，為何？

這是為了重新定義「頂級商務區」的標準。過去，我們判斷一個中央商務區是否成功，主要看高樓多不多、車流量大不大，越是堵車，說明這裏越繁華。

但北外灘在「說」，頂級商務區不該是車水馬龍的。它應該是舒適的、綠色的，人可以慢悠悠散步。就像倫敦More London無車區，24小時禁止私家車通行，濱河廣場、步行街、綠地等全程貫通，是倫敦市中心標杆的濱水公共空間。

所以，北外灘的這次實驗要探索的是，上海的中央商務區要從「以車為本」轉向「以人為本」。

地下空間的價值重估

有人認為，地下空間是一座城市的「附屬品」。但北外灘的思路是：地下不是配角，地下是另一座城。比如，地下一層是活力街區，有商業、有文化、有體育，是可以逛的。地下整體連通，多地塊共享停車及出入口等。

這背後是城市更新的一個深層邏輯：當土地稀缺到一定程度，城市就必須向地下要空間、向空中要空間。北外灘的立體城市實驗，本質上是在探索高密度城區的「空間擴容」新方式。

那麼，國際上又有哪些成功案例？

無車區不是新鮮事，但做得好的並不多。比如，西班牙蓬特韋迪拉維杜華是一座人口僅8萬多的小城，1999年開始做步行化探索。20多年過去，它成了歐洲最成功的無車城市範本。

這主要得益於其「限制而非禁止」的智慧。它的主要經驗不是「一刀切」全禁，而是「分級管理」。30萬平方米的中心區域，實行完全步行化；外圍區域是低流量區，車輛限速每小時20—30公里；應急車輛、公共服務、殘障運輸等全天候開放；商業配送、搬家服務等只能在特定時段允許通行；外圍15000個停車位，步行10—15分鐘可達。

當地政府還研發了一個線路App，這是一份市區步行時間計算圖，居民可以選擇自己要去的地方，再看走哪條路最省時間，步行時間從2分鐘到20多分鐘不等。在推行無車計劃之後，其市區居民數已經增加了1萬多，上漲的人口也帶動了當地的經濟發展。

北外灘可以從中學到什麼？恐怕最大的是彈性管理的思路。

無車區不是「絕對禁區」，而是「分級準入」。物流怎麼進？應急怎麼辦？殘障人士如何保障？這些都需要精細化的規則設計，而不是簡單一封了之。

同樣是西班牙城市巴塞隆拿，其「超級街區」計劃，把9個普通街區合併成一個大單元。過境車輛全部繞行外圍，內部街道限速在每小時10公里，這裏變身為社區公共空間。

巴塞隆拿的目標是在全市建500多個超級街區。它的特點是：先試點，再推廣，用小步快跑的方式降低推行阻力。2016年，在某個社區做試點時，當時商家和司機都反對。結果當地商店數量增加了30%，居民滿意度很高。而後這樣的超級街區開始在巴塞隆拿接連複製，如今已經有40多個超級街區在運營。

北外灘「無車區」從中可以學的是「漸進」思路。畢竟22公頃無車區不是一天建成的，也不必一步到位。不妨先開放一部分，讓大家體驗到走路舒服的好處，再逐步擴大範圍。公眾接受度，有時候是比工程難度更大的挑戰。

需要邁過幾道檻

理想很豐滿，但現實中，無車區的失敗案例也不少。北外灘無車區的成敗關鍵在哪裡？

北外灘的探索若要成功，要思考幾個問題，有些檻須邁過去。

第一，周邊交通會不會「泄洪式」擁堵？新建路隧道唐山路匝道封閉，本身是在測試周邊交通的承載能力。如果周邊堵成「一鍋粥」，那無車區雖成了「世外桃源」，但代價是由全城來買單。交通問題的關鍵在於，外圍交通疏導方案是否足夠完善，地下車行系統的效率是否足夠高。

第二，商業會不會失去人氣？這也是所有無車區項目都會遇到的質疑：車都進不來，顧客怎麼來？生意如何做？蓬特韋迪拉維杜華和巴塞隆拿的經驗都在告訴大家：商業不會「死」，反而會更好。因為步行環境變好後，人們願意待更長的時間，逛更多的店。

但那是歐洲，是小尺度的歷史街區。而北外灘是上海全新的中央商務區，是大尺度的摩天樓群，步行體驗能不能轉化為商業活力，還有待驗證。

第三，物流配送怎麼解決？寫字樓要辦公，商業要補充貨源，餐廳要採購食材，這些都需要車。如果通車全部限時，進行夜間配送，這對很多業態來說並不現實。

蓬特韋迪拉維杜華的做法是分時段準入和專門的物流方案。北外灘的地下空間能不能高效承載物流功能，是運營層面的一大考驗。

第四，「立體城市」的運營管理誰來協調？地下是一個系統，地面是一個系統，二層連廊又是一個系統。三個系統分屬不同的業主、不同的管理方。這些問題怎麼協調，誰來統籌，如果各管各的，那麼「立體互聯互通」就是一句空話。

所以，它涉及的不完全是工程問題，而是治理問題。

第五，它會不會變成「高端人士專屬」的空中花園？無車區提升了區域品質，必然帶動地價和房價上漲。原本在周邊生活的普通人，會不會被擠走？

這也是全球所有城市更新項目都面臨的難題。北外灘的公共空間能不能真正對所有人開放、讓所有人受益，決定了它的社會價值。

當然，北外灘無車區，遠不只是一個交通項目。它是上海對「未來城市是什麼樣」的一次回答。

過去40年，我們的城市是圍著汽車建的——路越修越寬，橋越架越多，樓越蓋越高。但現在，我們開始追問一個更本質的問題：城市，到底是給車開的，還是給人住的？北外灘的這次實驗正在給出自己的答案。

這個答卷質量如何，可能要等若干年後才知道。但有一點可以確定：當一座城市開始把「人」放回城市的中心，這座城市就有了未來。

（作者為上海產業轉型發展研究院常務副院長）