香港再遇千億級財政赤字

2024年12月15日，正值公務員是否應減薪「共度時艱」等話題在當地熱議之際，承載「減赤」重壓的香港特區新一份《財政預算案》公眾諮詢正式開始。

依照初步估算，當地於2024/25財政年度（4月初至次年3月底）的綜合赤字將約為1000億元（港幣，下同），與2月預計的481億元相比翻倍有餘。此外，因此千億級估算已涵蓋發行及償還債券收入的數字。如將發債項剔除，實際赤字規模會更大。

輿論嘩然，源於這已是當地第三年出現千億級規模赤字。從2021年起至今，當地累計赤字已達7000億元左右。連續「入不敷出」後，特區政府在盈餘高峰期的1.2萬億元儲備已下降至2024年10月底的不足6000億元，僅大約為當地八個月政府開支。

作為極易受到外部因素影響的小型城市經濟體，特別是在堅持聯繫彙率制度下，財政政策是當地進行宏觀調控的主要工具，因此其理財哲學對赤字話題相對敏感。《香港基本法》亦在相關條文中訂明，「財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。」

三年至五年，是香港特區政府近日對可能恢復財政平衡開出的時間表。但當地各界則更關注有哪些具體途徑與措施，因其將涉及多重宏觀微觀問題，如赤字源於週期性還是結構性、怎樣開源與節流、如何協調有為政府與赤字關係等。尤其是後者，在經濟結構調整壓力日益吃重下，如何開源節流「過緊日子」，同時適度結構性財政擴張支持經濟發展，殊為不易。

2025年到來，面對凡此種種難題，香港特區將如何拿捏？

一、為何千億？

依照統計口徑的不同，香港近年來的赤字規模情況亦有細微差別，這本身就包含了降低赤字的一些可能財務性途徑：

在當地相對獨特的財政框架下，按照《公共財政條例》，香港特區政府的收支由一般收入賬目和基金賬目組成。前者是特區政府的主要賬目及提供資源的主要機制，負責記錄各部門的日常收支。後者則包括政府為理財及特定用途而通過決議所設立的基金（又稱「法定基金」），包括債券基金、土地基金等，但其並不納入到政府預算內。

與此相關的，則是當地赤字計算亦有兩種各有短長處的算法，即「現金收付製」及「應計製」。在前一種方法中，政府舉債籌集的資金會被列入抵消財政赤字。在應計製下，則被認為可更全面地看到政府的資產及負債，包括前者未涵蓋的外彙基金、房委會及其他政府基金的盈虧。

以2022/23財政年度為例，按前者計算得到的綜合財務表現為2943億元虧損，後者則錄得1223億元赤字。而2024/25財政年度《財政預算案》最終可能也會數以千億計的赤字，則是按照現金收付製方法計算得出。

不管採用何種方式計算，赤字均源於入不敷出。粗淺計算，當地2024/25財政年度赤字受一系列因素影響，例如環球經濟復甦表現不如預期、企業經營狀況稍差影響利得稅收入、資產市場受壓影響賣地收入及相關稅收，加上政府推出多項逆週期措施以助經濟復甦和轉型等。

首先具體計算收入部分，當地財政收入主要分為經營收入與非經營收入。前者指計入政府一般收入賬目和土地基金的所有收入。從財政收入結構看，則有五大項來源，分別是利得稅、地價收入、印花稅、薪俸稅和投資收入。

整體而言，當前特區財政收入主要特點是「財政總收入倚重經營收入，經營收入倚重稅收收入，稅收收入倚重直接稅收入」。在特區政府的預算結構中，這種收入方式因其波動性較強曾被多次提及需要改善。

以土地及房產等收入為例，其增減就會雙重影響到政府預算賬目中的經營賬目和資本賬目。這源於經營賬目內的收入即經營收入，主要來源為利得稅、薪俸稅及和房產土地有關的印花稅等。而資本賬目內的收入則主要為地價收入，包括賣地和（更改土地用途）補地價收益。

在過去十個財政年度中，平均每年度的地價收入是1076億元，因此土地交易每每擔當起「減赤主力」角色。但截至10月底，本財政年度當地各項土地交易收入（招標、涉及私人協約、契約修訂、換地等收入等）僅約為37億元，只是年初時預估數字的一成左右。

土地不「香」並非特殊情況。受市場週期等因素的影響，2023/24財政年度當地的地價收入也僅為194億元，較預算減少656億元，也遠低於以往財政年度。與之相關的，則是印花稅的收入亦相對下降。

在使得赤字數字持續增加的支出方面：受疫情影響，特區政府為幫助市民渡過難關，因此使出很多所謂「派糖」的利民惠民措施。除此以外，更受關注的則是當地一系列可預計且相對硬性開支，例如投入資源鞏固經濟增長形勢及改善公共服務，繼續提速推進北部都會區建設等開支。

在香港特區的財政支出結構中，教育支出整體比較穩定，約佔支出近兩成；在此基礎上，由於上一屆政府推出了一些新的福利政策，導致過去幾年社會福利開支增長比較快。正如香港特區政府財政司司長陳茂波所言，「福利、醫療及教育開支都與民生相關，面對人口急速老齡化，醫療和福利開支增長的確會有壓力。」

「在這三大項主要的經常開支中，確實存在一個潛在的問題，就是隨著人口老齡化程度加劇，老年人口持續增加，整體的福利和醫療支出方面會有一定的剛性增長。」香港一國兩制研究中心研究總監方舟認為。

據香港特區政府統計處推算，香港2046年65歲及以上佔總人口比例將增至近四成。這或許將意味著香港未來的公共開支佔比仍將持續提升。事實上，在2024/25財政年度，香港特區政府的總開支預算7769億元，其中經常性開支達5800億元，同比增加約7%；相較於2014年的4000億元左右，支出已增加接近一倍。

按照香港特區立法會在數年前一份名為《特區公共理財政策和財政狀況》的文件顯示：上世紀80年代至90年代初期，公共開支佔本地生產總值的比例平均約為16%。其後該比例不斷上升，並於2003/04年達到22%的高峰。特區政府承諾將公共開支佔本地生產總值的比例控制在20%或以下。但以2023/24年度為例，其公共開支已經達到本地生產總值的25%。

綜合收支整體情況，統計當地近五年剔除債券收支後的財政數字，情況則更難言樂觀：除2022財政年度獲得237億元盈餘，2021、2023及2024財政年度的赤字分別為2518億元、1883億元以及1719億元。加之前述2025年度或將出現的近1000億元赤字，意味著五年赤字總額接近7000億元。

受前述一系列因果影響，依照香港特區政府的最新預算：至2025年3月底，當地財政儲備將降至約6330億元，五年累減約5270億元。如與2019年盈餘高峰時期的1.17萬億元比較，則累計減少了約45%。而即使按照較為樂觀的估計方法，這一數字在未來三年內或仍將持續增加。

事實上，按照陳茂波近日所透露出的信息，「有信心財政在未來數年後恢復收支平衡」。這與2024年2月的表態（估計2026財政年度有約63億元盈餘）相比已有一定的變化，因此被解讀為「2026、2027甚至2028財政年度仍有機會繼續赤字」。

二、如何減赤？

三年連續千億級規模的赤字出現後，除總量累計增加備受關注，香港特區對此的核心關注還包括：其一，如何開源節流；其二，赤字屬於週期性（短期、較易消滅）還是結構性（中長期、難以消滅）。

先看前者。要在未來數年內恢復收支平衡，香港特區政府在開源與節流方面皆有較大壓力。但作為高度外向型的城市經濟體，在當地獨特的政經環境（稅基較小等）中，節流難度或許相對較小。

稅基較小且稅率較低，這源於香港延續多年來的簡單稅製，特別是因為沒有消費稅，要想提高稅率其實並不容易。近年來特區香港政府在此方面所進行的一項嘗試，便是調整高收入人士薪俸稅稅率、對年薪超出500萬元以上的部分提高1%的稅率（即超出500萬元的部分需繳16%的稅）。雖相較於新加坡的個人所得稅稅率最高不超過22%而言仍有空間，但是也被普遍認為不可能持續性上調過多。

開源的另外一條措施，被認為在於考慮釋放公共資產價值，包括推行部分私有化及重推租置計劃，並檢討政府服務收費，以循序漸進方式提升成本回收率。而這亦牽涉到一系列棘手問題，前者如一次性出售公屋是否可行，後者如提升大學及公共交通收費等。

在此基礎上，私有化其實亦包含了前述應計製賬目（accrual-based accounts）中的部分資產，包括外彙基金、港鐵、機管局等。其中，外彙基金主要用於維持當地的聯繫彙率。在不可隨意動用這一基本前提下，部分盈利被認為可撥歸庫房。此外，出售部分交通設施的股份套現的意見近日亦被多位人士頻頻提及。

再以大學學費為例，香港特區政府於2024年6月公佈將陸續提高八大院校的學費，預計於2027/28學年會將學費的成本收回率改善至13.4%，雖這與此前設定的18%目標仍有一定差距，但已經引發大學學位是公共服務而非商品、不應分科收費等討論。

在此方面，多位受訪者亦向《財經》指出：香港特區政府要從以往的小政府向有為政府過渡，其間一條值得非常注意的界限，便是稅收如何配合社會經濟各方面發展，各種公共服務到底提供到什麼程度。「一方面是操作簡單的低稅率，另一方面則是政府要嚴守公共財政紀律，量入為出、避免赤字。不能既要又要還要。」

「為儘量減低對一般市民及中產人士的影響，政府對於‘開源’（加稅）做法相當忍手（審慎）。當局正按計劃削減開支，檢視是否有空間進一步削減開支，研究如何加大力度推進。」陳茂波亦透露稱，「已與評級機構溝通過，對方支持特區政府做法，不急於在一年至兩年內收支平衡，否則對社會震盪較大。按照特區政府財政儲備能力，以過渡形式進行財政整合較為合適。」

「在開源方面，香港今年（2024年）落實了個人收入所得稅兩級製、住宅物業差餉累進製，增加商業登記費。三項措施共帶來額外30多億元的收入，很有限。從香港自身條件和目前的經濟狀況來看，進一步開源的空間也非常有限。」香港立法會議員洪雯則對《財經》解析稱，「節流因此成為重點。福利、醫療、教育三大過千億的開支部門，在過去五年開支急速增長。這三個部門未來能否將開支增長控制在2.2%？」

她之所以有此疑問，其實與2024年初時特區政府提出的一系列消滅赤字措施有關。依照政府方面提出的逐漸實現收支平衡方法，需滿足三大前提條件，即政府支出年均增長控制在2.2%、名義GDP（地區生產總值）增長達到5.5%，以及加大發債。

這三大條件可能並不容易滿足。在政府部門支出方面，特區政府提出的縮緊財政支出政策包括一系列內容，例如按年度扣減各政策局及部門1%的經常性開支、凍結公務員編製，壓縮政府開支增長。

近日則有進一步的消息顯示，前述1%數字或將加碼至2%左右。但也有不少分析人士指出：這更多的是以一種政治姿態來表明「共渡時艱」的態度，能削減的空間對增加整體財政盈虧的影響較為有限。

在經濟增長的「三駕馬車」方面，過去兩年當地消費投資皆相對不振，經濟增長在較大程度上依靠出口拉動。截至2024年10月，當地商品整體出口貨值同比上升9.9%，商品進口貨值上升6.8%，增幅強勁。受此拉動，香港前三個季度經濟同比增長2.6%。但隨著貿易環境可能發生變化，香港已將2024年的實質本地生產總值增長數字修訂至2.5%這一下限。

在加大發債方面，目前當地用作支撐港幣的外彙儲備有約3.3萬億元（代表整體財政狀況穩健），按照相關規劃，香港2024至25年度擬發售1200億元債券（其中700億元為零售部分，包括500億元銀色債券及200億元綠色債券和基礎建設債券）。並在未來五年每年發債約950億至1350億元，如果加上2023/24年度已發行的650億元各類政府債券，七年內政府的總發債金額將達6600億至8600億元。

持續發債帶來的顯著影響之一是政府債務的提升。2024年2月的預算案曾提及的相關數字顯示：預計本年度至2028/29年度，政府債務佔GDP的比率介於約9%至13%；按照最新估計，相關比例則將由今年（2024年）3月底的約6.5%增加至約13%至14%。

一系列基礎設施項目建設，是香港特區政府近年來增加發債與支出（在未獲得稅收等長線回報前）的核心原因之一。在調整工作思路後，香港特區政府近年來工作的一個核心特點，就是不希望因短期經濟週期高低而影響經濟容量擴充和長期規劃。因此，其願意將集資所得主要用於基礎設施建設項目的投入，例如北部都會區。

「以發債縮小財政缺口被認為並非長遠之計，但亦應具體情況具體分析。例如政府發債用於經常開支，當然會變成‘借貸度日’的結構性赤字問題。」當地財經評論人博取指出，「目前借貸主要用於發展基礎設施項目，應不會變成結構性債務。」

方舟近日也指出：在投資性支出上，香港不應該輕易削減。「由於香港採用聯繫彙率製，實際上政府已經沒有獨立的貨幣政策。所以在財政政策上，特別是在經濟不景氣的時候，需要通過逆週期調節，即使用擴大的投資性開支來刺激經濟。在經濟狀況不佳的時候進一步減少投資性的財政支出，實際上會阻礙經濟復甦的步伐。」

在此基礎上，他也建議稱：從中長期來看，香港需要重點關注擴大稅基的方法。其含義就是要靠香港經濟的整體發展來增加有繳稅能力的企業和個人。具體而言則有兩條路徑：一是通過增加基建投資，改善投資環境，在北部都會區等新開發地區培育新的企業並創造高質素的就業機會；二是更多地引進外部企業和人才。

整體而言，正如前述新一份財政預算案展開公眾諮詢時陳茂波所言，「香港須更謹慎管理好公共財政，但推動本港經濟提速發展同樣重要。在此階段，發展是核心，穩定至關鍵。」