城市公交“停運”難局：車少居民不滿，車多企業“喊冤”

澎湃新聞記者 葛明寧 實習生 郭思航

又一地公交突然停運。

2月23日，河南商丘市公共交通有限公司在微信公號發文，稱在政府補貼不到位與疫情衝擊之下，公司“經營異常困難”，三月起，將暫停全市市區公共交通線路——但這一態度只堅持了四小時。

午間，“商丘公交”再發公告，稱將克服困難，公交車不會停運。商丘市政府也稱政府未拖欠補貼，市工作組已進駐，將依法依規查明情況。

最近，不同地區的公共交通頻鬧“烏龍”，2月12日，黑龍江漠河市的公交公司也表示將直接停運，沒堅持滿一天即改口繼續；遼寧省建昌縣的一部分公共交通線路，自去年12月起停運，2月中旬才表示恢復。安徽省太湖縣公交公司去年底也停運數日，還曬出交不起電費的欠費單。

商丘公交的工作人員接受《中國新聞週刊》採訪時說，去年4月起，公司就時不時少發工資。其公告提到的新能源補助政策變化發生於2021年底，交通運輸部次年起停發新能源車經營補貼。

略顯矛盾的是，2022年8月的一則“人民留言板”內容顯示，財務緊張的商丘公交公司還在繼續讓利，包括去年4月起免收乘客行李票；一口氣開闢六條“校園環線”，確保“市區主要道路公交車行車間隔在5至10分鍾”。這些舉措的背景是商丘市開展的“市區交通秩序規範管理和綜合整治工作”，希望公交一舉吞併長期存在的違規電動三輪車、四輪車市場。

2017年出台的《城市公共汽車和電車客運管理規定》明確，城市公共汽電車客運實行特許經營，而在強調對國企民企平等對待的大背景下，一些城市的公交被民營企業承包。商丘公交即是一家成立於2006年，董事長個人持股過半的企業，可是，資金鏈緊繃之時，它並沒有表現出民企的靈活性。

公共交通的公益性質本身很難框定，老人需要，上學的孩子也需要，但財政有限，民生重擔變成了對企業員工的債務。

少發車，普通居民不滿，但運營過多，公交企業喊冤。城市交通情況複雜多變，誰來給公交“操盤”？

東南大學法學院副教授、東南大學交通法治與發展研究中心執行主任顧大鬆對記者說，理想狀態是成規模的城市有多個公司分占不同線路，人大和政府規劃，企業則為了自存，選擇能經營的具體線路投標，然後為自己的眼光“買單”。

香港就擁有多家提供公交服務的公司。深圳交通工程行業人士Bulbasuar對記者解釋，以1980年代的中華巴士為例，原本港島公交由中華巴士獨占，但隨著軌道交通建設，中巴聲稱營運變得困難，提供的服務變差，幾經周折，港府新開出一些交通線路，批給另一家公司經營，中巴才購買了空調車，但最終被表現更好的其他公司取代。（詳見：香港和新加坡如何選擇和管理公共交通運營商

https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_3715061）

Bulbasuar說，港府和運營企業10年一續約，專營權以往按照地區劃分，21世紀以來已經打破；開的一些新線路，有的交給既有線網的運營企業，也可能重新公開招標。

“經營巴士業務確實是資本密集型產業，因為前期買車的投入會比較大。”Bulbasaur說，但一些線路人流量很大，據港府運輸署數據，大型企業載通國際運營的兩條線路2019年服務10億人次，即平均每日近300萬人。

據財報，載通國際並未收到政府補貼。但Bulbasaur說，據他觀察，港府給地面交通一些其他支持，包括限制私家小汽車的發展，“城市規劃方面，還有在土地出讓條件里（會）強製商場和小區建設公共交通設施。”

就地方政府與公交企業之間權利與義務關係等問題，澎湃新聞記者與顧大鬆展開了以下對話：

澎湃新聞：你怎麼看待地面交通普遍遭遇的危機？

顧大鬆：在有些城市，軌道交通的占比已經超過地面公交了。再加上私家車或者是公共交通出行方式的多樣化，像網約車、共享單車，甚至共享電單車、電動自行車，這些出行方式對地面公交的影響還是比較大的，因為出行選擇多了。

坐的人更多是一些政府要承擔補助的群體，或者早晚高峰坐一坐。從2015年之後的三年，公交總量不斷下降，一直是下行狀態。

公交普遍困難，好像目前通過這種方式發停運公告的都是民營公交。但是我們的地方立法，甚至從民法典里都講，公共承運人有不停運的義務。

澎湃新聞：有一些人可能對公交減少很不捨，一定要把它扶起來，你怎麼看？

顧大鬆：我覺得要釐清。公交是政府要保障的民生，就是我們講的“基本公共出行服務”。哪些多元的出行方式，如果有市場能夠承擔，其實是應該讓給老百姓更多的選擇權。

如果一定要回到地面公交，或者原來的網絡、原來的路線繼續保留住，這個還是要優化的。比如說在有軌道交通的城市，要處理好跟軌道交通的協同關係。現在還涉及到軌道交通跟地面公交的管理體制，把它的體系放在一起考慮，是蠻重要的，如果體制機制還是割裂的，那必然會造成矛盾。

大城市的地面公交企業其實也很睏難，只不過更多是國有企業，民營企業是更市場化的，這麼多錢虧損，又沒有穩定的法律關係，那怎麼辦呢？發個通告，然後政府一看趕快來。

澎湃新聞：我印象里以前湖北黃岡公交是私營的，也是持續虧損，後來國有化，是2003年的時候，一簽就給企業25年的特許經營權，這個普遍嗎？

顧大鬆：不普遍，可能早期對公交民營化的理解不夠到位，甚至把公共交通線路當成一個可以拍賣的、可以收取經營權費用的一種制度。近些年各地成交的公交特許經營權應該是8~10年。

有個專家說的話我很有印象，說“政府的手亂來，然後企業就躺倒在政府的懷裡”，它也不會進一步市場化。這可能出現一個問題，好的路線都跑，壞的路線擺爛，“有一輛車在跑就是了”，老百姓也不滿意，沒有一種賽馬機制。

民營化改革沒走好，今天回到老路上，有些地方政府要把它收了，收了之後又產生這樣的矛盾。再改回去，改成國營企業，企業跟政府要價，政府不願意，這不好處理。

澎湃新聞：企業沒有底氣和政府說，這個活我不幹了，這條線路虧損的問題嗎？

顧大鬆：企業是以趨利為動機，但政府是以民生為動機。老百姓說票價不能漲，政府就不能漲。這個是民生工程，公共交通線路有問題了，需要開通了，就儘量去協調多開通，但供應商是掙不到錢的。一般就是你讓我開，我就象徵性開一條線路。

這個就是兩者之間的驅動的確不一樣，就需要精細化的特許經營制度。公交民營化制度其實在中國目前監管能力之下的確蠻難的，是個考驗。

澎湃新聞：如果城市公交企業直接說“我經營不下去了”，法律上來說，政府確實是必須要為他兜底嗎？

顧大鬆：政府要明確一下，哪些基本公共出行服務，要努力去保障。這個保障從法律上講，其實是一種經濟社會權利，經濟社會權利是要根據當地的、當時的經濟社會狀況來確定的。

比如有些縣城本來就不適合公交，老百姓的私家車、自行車甚至走路都能解決，為什麼要搞公共交通線路？雖說我們經常講基本公共出行服務要政府保障，但是政府是要根據經濟社會條件來決策。

目前看來，我們還是要提前討論，哪些是基本公共出行服務，是政府要保障的，是中央政府還是地方政府；地方政府當中，哪些城市的經濟社會條件合適什麼樣。

澎湃新聞：可能現在的公交企業也覺得政府有一天會來救自己？

顧大鬆：道理上是這樣。

像商丘這樣的市政府，它是有一個基本公共資源要保障的，現在根據《預算法》，要進行全面的預算約束，有一部分基本公共用車服務要保障，那麼財政要進行安排，企業就來承擔這個服務，政府要跟它形成政府採購關係。

然後企業自身也要考慮好，你是企業主體，你也要精打細算，甚至其他多元的一些盈利的空間。不能說把公交中斷了，政府就趕快過來買單，靠這種方式來“要挾”政府肯定是不行。

澎湃新聞：有什麼這方面做得好的城市嗎？

顧大鬆：香港把地鐵、路面公交都統在一起，票價機制相對比較靈活，公交又推行得比較好，財務上可持續性也比較好。

但是在一定程度上犧牲了香港居民的居住條件，因為香港人居住得密密麻麻，特別是交通要道上，比如說地鐵的上蓋物業，公交跟社區之間是挨著的。住成這樣，公共交通線路上的人流量就比較大。

我們的一些偏遠城市要做成香港這樣，比較難。國家是鼓勵城鄉一體化的，鼓勵開城鄉公交，但是從安全上講，有些縣鄉道不適合開，更多的來說還是成本覆蓋不了，虧損比較大。

澎湃新聞：我有時去鄉鎮出差，覺得那些可能沒證的小巴比公交車更好用。這些地區不需要設置常規的公交車？

顧大鬆：我們還是希望有公交，但是它比較貴。我們也開始走那種小型的需求響應式公交，特別是城鄉公交比較適合城鄉的道路，可以通過數據慢慢積累以後，形成線上的站點。可以把它理解為準公共交通，“準公交”。如果說市場主體能提供安全又能保證運轉的，為什麼一定要政府擔呢？

澎湃新聞：如果一個城市公交公司既跑完全不掙錢的民生線路，又要做響應公交的話，會不會有一點矛盾？它肯定把資源傾向能掙錢的。

顧大鬆：對，會有，那就要處理好關係，平常提供的基本公交車運營服務績效審計以及監管都要做到位。我給你特許經營權的線路，經營的情況是不是符合約定？

本期編輯 周曉婧