開魯「阻耕」事件溯源：一個農業大縣的「荒沼」治理往事與耕地整治之困

內蒙古通遼市開魯縣建華鎮鎮村幹部「阻耕」事件近期引發關注，澎湃新聞（www.thepaper.cn）在當地調查發現，個別基層幹部過激言行的背後，當地圍繞耕地的矛盾由來已久。

澎湃新聞連日來實地走訪開魯縣多個鄉鎮村莊，與當地農民及自然資源、林草系統官員交流溝通後發現，開魯縣雖為農業大縣，但農村人均耕地（責任田）普遍只有兩三畝。而「荒沼」曾佔據該縣近一半的土地面積，為了治理「荒沼」改善生態，自上世紀九十年代以來，政府主導下的「荒沼」治理項目在該縣落實推進，之後「包荒開荒」現象普遍。農民眼中的「荒沼子」，在國土部門地類檔案中，則是林地、草地、內陸灘塗等，並非可以擅自隨意開墾。但在農民的樸素認知里，種糧總比種草強。一些農民在承包「荒沼」後，未能按照合約開發治理，導致耕地面積不斷擴大而林地草地面積縮水。

隨著近年來國家生態環境管控治理力度加大，特別是2018年第三次國土調查（以下簡稱「三調」）以來，問題顯現，多人因非法佔用農用地被移送司法判刑。

「三調」結果出爐後，又產生出新的問題。相關人士透露，「三調」之後，開魯縣草地面積減少約70萬畝，耕地面積增加200餘萬畝。

其中，一些農民原本承包的林地草地變更為耕地，需要砍伐林木並繳納新增耕地費，農民不願繳納；一些農民曾長期耕種的土地被定性為草地，今後嚴禁耕種，他們對此不解；此外，一些林地、草地被定性為耕地，林草部門對此亦有看法，「2018至2020年，我們對一些退化的草地進行過集中補種，結果現在也被定性為耕地」。

當地林草系統相關人士說，耕地不是越多越好，耕地林地草地要達成一種平衡才有利於生態環境。而「三調」上地類分佈圖如同「二維碼」，一些草地林地耕地零散分佈、相互交織，你中有我、我中有你，這既不利於農民耕種，也不利於林草部門管護。對此，當地自然資源系統人士表示，「三調」確實有一定差錯率，存在和實際情況不符的現象，但這種情況總的來說比較少，這些問題需要將來在編製國土空間規劃的時候統一調整，在保證林地耕地草地總數量不變的情況下，因地製宜進行科學規劃。

治理「荒沼子」

開魯縣地處內蒙古自治區東區的通遼市，這裏屬於高爾沁沙地腹地。「開魯」，為開墾開發東紮魯特旗、西紮魯特旗和阿魯高爾沁旗「三魯」地區之意。歷史上，人為開墾土地讓這裏的草原退化沙化鹽堿化嚴重，曾經水草豐美的高爾沁草原，在這裏成了高爾沁沙地。

在開魯縣建華鎮、東風鎮、辛福鎮等地，三四十年前曾存在大片被當地人稱為「荒沼子」的土地，「荒沼子」土地含沙量高，林草稀疏，鹽堿化嚴重，當地農民將「荒沼子」描述為「三不能」：「既不能放牧，也不能打草，還不能耕種」。

幸福鎮孟家屯村一位76歲的農民向澎湃新聞回憶，上世紀九十年代初，為了防沙治沙，開魯縣出台「1990第86號」文件，決定在全縣實施荒沼網格化治沙工程，簡單來說就是將「荒沼子」劃分成網格狀，周邊種樹，中間耕種或養殖。

幸福鎮孟家屯村一位村民承包了三十餘年的土地被定為草地。這宗土地周邊是他家當初栽的防護林，現已十多米高。他曾在這塊土地上種過玉米，大豆，也曾將土地轉租他人種過花生。

「我們村當時有四個半大網格，分19個小網格，大概兩千來畝地。村里把這些地承包給農民，讓農民耕種治理。」1991年，該農民承包了百餘畝「荒沼子」，一畝地一年租金5元，承包期25年。至2016年時，又重新簽訂承包合約續包。續包合約顯示，續包期為20年，面積135畝，其中55畝用於防風林，賸餘80畝用於開發，可開發土地每畝每年租金50元，每5年交款一次。「從（上世紀）九十年代我們就搬進了‘荒沼子’，一幹就是三十年。」

上世紀九十年代末，因「荒沼子」土地糾紛問題，該農民和村委會等打過數輪官司，因此對「荒沼子」開發由來較為清楚。

2000年，開魯縣草原工作站趙友、王秋豔在《內蒙古草業》上刊發的一篇文章顯示，「開魯縣總面積為44.88萬公頃，其中，沙地21.3萬公頃，佔總面積的47.5%。幾年來，在全縣各族幹部群眾的共同努力下，我縣荒沼治理工作取得了一定的成績。現在，全縣已開發治理荒沼面積11.3萬公頃……現還有10萬公頃荒沼未治理，沙區生態環境和群眾生活還沒有從根本上得到改善，風蝕沙化仍然是全縣農牧業經濟發展的最大製約因素。」

上述文章稱，為瞭解決荒沼問題，開魯縣委、縣政府研究決定，從1999年實施「5150」荒沼開發治理工程，即5年治理150萬畝「荒沼子」。按工程建設項目分為：造林3.33萬公頃，種草3.33萬公頃，造田3.33萬公頃。

該工程基本原則包括，堅持綜合治理與開發利用相結合，先生態效益，後經濟效益，實現沙區生態效益、經濟效益、社會效益相統一的原則；實行經營多機制，投資多元化，「國家、集體、個人一齊上，誰開發、誰治理、誰受益」；以林養草、以草養樹，「帶、網、片」結合，實行多層次，多形式，造林種草治沙建立立體空間牧場；以群眾投資投勞為主，國家和地方投入為輔。

根據當時荒沼自然經濟條件和分佈現狀，開魯縣將荒沼劃分為四個治理區：保安沼治理區、太平沼治理區、北大沼治理區、義合他拉沼治理區。針對不同治理區，開魯縣還製定了較為詳細的實施方案。其中，保安沼、太平沼治理要求是：以林、草為主，飼料糧、經濟作物為輔。

上述文章顯示，治理工程按照「誰承包、誰治理、誰投資、誰受益」的原則，簽訂承包合約，承包期30年—50年，所有合約一律按規範管理，承包合約一式三份，合約內容必須明確細化到建設任務、標準及製約條款等。所有承包方的前三年必須以造林種草為主，發包方有權做好督查。

難以落實的「三三製」

上述「5150工程」因林、草、地各三分的原則，因此又被稱為「三三製」工程。為了提升承包積極性，開魯縣還規定，所有新開發荒沼承包期的前三年農業稅全免，每年每公頃土地承包費300元至600元。以畝為單位計算，每畝承包費每年至少20元。

但實際實施的時候，由於村民承包積極性不高，承包費最終降至四五元錢一畝。「那‘荒沼子’給誰誰不要，東邊一個沙包，西邊一個水泡子。人上裡面走一圈，出來褲腿上盡粘些草蒺藜。」東風鎮永合村一位村民告訴澎湃新聞，他承包了八十畝「荒沼子」，每畝每年5元承包費，承包期30年，12000元承包費他是一次性繳納的，「當時人家都笑我是傻子，等著看我笑話」。

澎湃新聞走訪多個村莊瞭解到，直到「三三製」工程實施十來年後，「荒沼子」的承包費才漲到每畝每年20元左右，但這也只是針對新承包地塊。在2016年、2017年左右，部分村莊對上世紀九十年代末至本世紀初簽訂的承包合約進行更新時，原有承包面積的承包費不變，部分新增地塊承包費上調至20元至50元左右。

需要指出的是，雖然承包合約基本都約定了土地用途。但並非所有土地用途都是按「三三製」比例進行林草地種植，後期一些合約也有約定用於種植用材林、種植果樹、養殖等。

即便是簽了土地用途為「三三製」合約的承包戶，在實際執行中，合約往往也難以得到嚴格落實：承包戶通常會在地塊周邊種白楊樹，用以防風擋沙，同時也用於分隔地界。由於承包地面積較大，承包戶難以一次性開發，大多都是分批逐年開發，隨著時間推移，草地逐漸減少而耕地日益增多，有的地塊最終全部被開發為耕地。

此外，還存在一些實際耕種面積大於合約面積的現象。建華鎮雙勝村一名村民，在1998年承包了70畝「荒沼子」，但以後擴張為200餘畝。另一名村民，1998年承包面積為100畝，現承包面積增至259畝。他們坦言，新增部分都是開墾過程中佔的，2017年村里更新合約時，才將他們的新承包面積納入。

此外，開魯鎮一位承包戶出示的承包合約顯示，其合約上填寫的面積為80餘畝，但他坦言按地塊四至算的話，實際面積有450餘畝。該村民表示，因為那些荒沼沒人要，所以都給他了，其中也有人情照顧成分。

2009年，建華鎮俊昌村一位村民在鄰近的六合村承包了一塊140畝的「荒沼子」，合約約定該地塊用於種植沙地葡萄及果樹，合約期為45年，其一次性繳納承包費12.5萬元。

該村民表示，他這塊地始終就沒有種植過果樹，起初一邊治理一邊種植農作物，直到2018年前後才將土地全部治理好，當年準備種果樹，結果他把果樹苗買回來了，上面又通知說不讓種了，因為這塊地成了草地。

澎湃新聞從多位承包戶處瞭解到，因為承包戶不能按照合約如約執行「三三製」耕種原則，過去村鎮幹部也時常檢查，攔阻開墾，但都不是很嚴厲。直到2018年以後，開始發生變化。

多人被判非法佔用農用地罪

「偷著種」「搶著種」「摸黑種」，開魯縣「荒沼子」一些承包戶以此形容2018年至今的耕種情況。

其背後的主要原因有二：一是因為近年來，各級黨委政府對生態環境保護及土地管控力度日益加大，相關考核問責趨細趨嚴。此外，2018年9月，國務院統一部署開展第三次全國國土調查。國務院「三調辦」要求，對於調查過程中發現和以往的調查數據有變化的，要講清原因。

特別是隨著「三調」成果的出爐，各地對土地違法問題查處力度進一步加大，開魯縣亦不例外。該縣開展了一系列禁墾工作，如向相關承包戶發放禁墾工作告知書，對相關違法人員進行行政處罰，甚至移送司法等。相關部門工作人員也加大了巡查頻次，對違法開墾現象進行製止。

建華鎮一位「荒沼子」承包戶向澎湃新聞提供的判決書顯示，其因非法佔用農用地罪，在2020年8月被開魯縣公安局取保候審，後於2021年被判處有期徒刑一年，緩刑二年，並處罰金1.4萬元。

法院審理查明的事實是，2020年6月，該承包戶在建華鎮北沼非法開墾草原種植綠豆，面積149畝。同年8月12日，該承包戶被警方強製傳喚到案。開魯縣林草局出具地類性質認定報告認為，其所開墾地塊為天然草原。

該承包戶表示，當時和他一起被處理的還有七人，最終只有他被判刑。

建華鎮當地村民向澎湃新聞提供的影片顯示，2022年春耕期間，當地綜合執法人員在製止違法開墾時，與種植承包地的村民發生言語及肢體衝突，引發村民聚集圍觀。此外，多位村民反映，為了製止一些村民在承包地開墾作業，開魯縣還曾出動執法力量對已長出的青苗進行旋耕剷除。

2023年8月，建華鎮政府對一位承包戶作出行政處罰決定書，處罰理由為該承包戶在草原上種植90畝玉米，構成非法開墾草原的事實，處罰決定：1。立即恢復草原植被；2。沒收90畝玉米的違法所得，並處違法所得一倍罰款。

上述被處罰的承包戶稱，最終他繳納了一萬元罰款，玉米也被沒收。另一位承包戶告訴澎湃新聞，他在當年也被罰了幾千塊錢，「他們雖然罰的多，但是我們沒錢交，最後就減價處理」。

2024年2月，開魯縣向村民們印發了普法宣傳冊，其內容包括《開魯縣關於進一步加強禁墾禁牧的公告》《林草資源保護法律法規》《開魯縣強化自然生態資源管護政策解讀清單》《違法破壞草原林地典型案例》。

雙勝村承包戶收到的地類圖，180餘畝土地中，耕地只剩不足25畝。據該承包戶介紹，被定為其他草地的部分，他也曾長期種植玉米等作物，在被定為水澆地和天然牧草的地塊上，他曾為完成「三三製」任務而栽種過一些沙棘。

其中，《開魯縣強化自然生態資源管護政策解讀清單》顯示，全縣地類原則以2020年末國土「三調」數據庫為依據，農戶需按照鎮村兩級告知的自家林地、草地、耕地地塊位置邊界和地類規範經營管理。2021年、2022年原林地、草地變更為耕地的，且無合法依據的，按原地類管理。2023年違法開墾全部予以依法打擊。

該宣傳冊附錄了七個非法佔有農用地典型案例，其中判罰最重的為劉某某，其開墾林地草地超1200畝，用於種植玉米，被判處有期徒刑兩年零十一個月，並處罰金十五萬五千二百元。判罰最輕的是李某，其開墾100畝草地種植葵花，被判處有期徒刑七個月並處罰金。

此外，澎湃新聞在中國球證文書網上亦查詢到開魯縣非法佔用農用地案判決書，案發時間大多也在2023年，但被告人多被判處緩刑。

「三調」前後的反復

事實上，「三調」從啟動，到數據出爐，再到數據應用，中間有數年時間。這期間，開魯縣相關部門對於一些地類的定性，對承包戶開墾耕種問題的定性，存在反復。

如，前述建華鎮那名在2021年被「判一緩二」並處1.4萬元罰金的農戶稱，給他判刑時，林草部門出具地類認定書，認為他開墾的149畝「荒沼子」為草地。但今年4月初，當地又告知他其所開墾的土地地類為耕地，並通知他繳納每畝200元的新增耕地承包費。建華鎮雙勝村這次「阻耕」事件發生後，經過協商，村里同意他只需繳納超出合約面積的20畝土地的新增耕地承包費。

多位承包戶稱，十多年來，他們通過「推高墊低」，購買黑土、沙土墊埋，施牛糞羊糞等，對「荒沼」進行治理，使其產量與基本農田無異，平均改造一畝「荒沼」的投入在萬元左右。因此，對於新增耕地承包費，他們不願意繳納，「將來承包合約到期後，你把我改造好的土地收回去，這就是你的收益，在承包期憑什麼給我加錢？」但也有部分村民已經繳納了新增耕地費，如雙勝村部分村民已繳納了一半新增承包費，另外一半打成欠條。

雙勝村一位承包戶則稱，按照「三三製」原則，之前他承包的「荒沼子」上林地面積不夠，村里讓他補種，他便種了一些沙棘。但是「三調」之後，這片地被認定為耕地，又不能種樹了，他只得將沙棘樹挖掉。同樣的現像在建華鎮六合村、幸福鎮孟家屯村等地也有發生，被挖掉的有沙棘樹、雞心果樹、李子樹等。

雙勝村另一位承包戶反映稱，2018年的時候，他將承包地分為兩塊，分別種了玉米和綠豆，但在「三調」之後，當初種綠豆的地成了草地，而種玉米的地仍為耕地。幸福鎮孟家屯村一位承包戶稱，他兒子上大學後，由於擔心自己耕種被定性為非法開墾，影響兒子考公務員，他連續四年沒有耕種，現在這些地全部被定為草地，且是天然草地。

對此，開魯縣自然資源系統相關人士向澎湃新聞解釋，按照「三調」技術規程，調查以衛星照片圖斑調查為主，實地調查為輔，電腦分析加人工分析研判相結合的方式進行。

建華鎮雙勝村這次「阻耕」事件中的當事人張文軍稱，他和張文柱、張文林是親兄弟，李會祥是他妹夫，他們幾人在2004年合夥承包雙勝村的「荒沼子」，是當時一位縣領導引薦介紹的招商引資項目。現在這些地絕大部分被定為新增耕地。長期以來，地裡種的是苜蓿和燕麥，用於養牛，這幾年奶價牛價不穩定，他們賣了一部分牛，四千多畝可耕地中，有三千多畝也轉包給了別人。雙勝村一位村民也稱，張文軍兄弟包的地裡是2022年才開始種玉米的。張文軍表示，2022年種的玉米做了青貯，2023年種的玉米做了黃貯，自己用不完也對外銷售。

《「三調」技術規程》顯示，在調查精度上，農村土地利用現狀調查採用優於1米解像度覆蓋全國的遙感影像資料，城鎮內部土地利用現狀調查採用優於0.2米解像度的航空遙感影像資料。在最小上圖圖斑面積上，建設用地和設施農用地實地面積200平方米；農用地（不含設施農用地）實地面積400平方米；其他地類實地面積600平方米，荒漠地區可適當減低精度，但不應低於1500平方米。

上述開魯縣自然資源系統相關人士稱，調查會存在一些誤判的情形，但總體差錯不會很多。他舉例道，還有一些情況是，當年有些人比較老實，沒有耕種，地上長了些草，那麼衛星照片圖斑可能顯示的就是草地。另一些人違令耕種，最終反而可能得利，土地被認定為耕地。這樣看起來，是有一些不公平的情況。

這種情況不僅發生在普通農戶身上，開魯縣林草系統相關人士向澎湃新聞介紹，「三調」之後，開魯縣草地面積減少70萬畝，除了被人違法開墾的，還有「三調」誤判的。該縣2018年至2020年三年對過去被違法開墾的和自然沙化的林地進行過集中補栽，但其中有一部分林地在「三調」時被認定成耕地。

開魯縣林草系統人士表示，開魯地處半乾旱地區，降水較少，所以不是耕地越多越好，耕地林地草地要達成一種平衡才有利於生態環境。因為耕地多了會大量消耗地下水，從長遠來看，更容易導致土地荒漠化。

開魯縣多年前就曾為保護地下水源禁耕禁牧。據內蒙古日報2014年的一篇報導，為了應對資源性缺水的嚴峻事實，開魯縣大力加強禁墾禁牧。據有關資料顯示，傳統方式耕作耗水量較大，每生產1斤糧食需要500斤水，為此，開魯縣實行做嚴格的地下水資源保護制度，穩定基本農田面積，嚴禁大面積開荒開採地下水。該縣通過實施禁墾禁牧、退耕還林還草等工程，加強生態環境保護和建設。2010年以來，全縣規劃完成圍封禁墾禁牧140萬畝，恢復草原生態面積10萬畝，造林綠化6萬畝，封沙育林3.2萬畝，退耕還林還草14.6萬畝，促進了生態修復與保護，實現水資源的可持續利用。

該林草系統人士表示，「三調」後，存在許多耕地、林地、草地零散分佈，相互交織的現象，「我們開玩笑說這種地類圖就像二維碼一樣」。這樣既不利於農民耕種，也不利於相關部門管護。按照「三調」技術規程400平方米一個單元，最小的草原可能就不到一畝地，周邊可能都是耕地，也可能草地中間包夾一塊耕地，那麼農民要進入耕地耕種，勢必會對草地產生不利影響。

前述自然資源系統人士表示，對於一些不合理的地類分佈，他們會考慮在國土空間規劃時進行因地製宜的調整，在總數據不變的情況下，使之更合理化。對於新增耕地衍生出的一些不合理不公平的問題，會考慮在2026年第三輪土地承包延期時，通過合理回收，二次發包的方式來解決。

該人士引述開魯縣一位主要領導的觀點稱，「開魯縣被確定為新增耕地高效利用試點縣，這不僅僅是試點，更是一場新的土地革命。」