法治藍皮書：規範性文件附帶審查案件量呈上升趨勢，但多流於表面

5月20日，中國社會科學院法學研究所、社會科學文獻出版社聯合發佈《法治藍皮書·中國法治發展報告（2024）》。藍皮書提到，行政規範性文件適用範圍通常較廣，一旦其發生違法問題，所造成的危害後果往往比一般的行政行為更加嚴重。對規範性文件的審查成效如何，值得引起重視。

規範性文件附帶審查案件數量呈上升趨勢，制度運行相對穩定

2014年修訂的行政訴訟法增加了規範性文件附帶審查制度。藍皮書指出，在該法修訂之前，我國司法實踐中已經存在對規章或其他規範性文件進行合法性審查的實例。2004年《最高人民法院關於審理行政案件適用法律規範問題的座談會紀要》指出，人民法院可以在球證理由中對具體應用解釋和其他規範性文件是否合法、有效、合理或適當進行評述，並就上下位法衝突的判斷與適用問題作出比較詳盡的說明。

修訂後的行政訴訟法明確了當事人針對行政行為所依據的規範性文件一併提請法院審查的權利，這也使得法院有義務對當事人的訴求加以明確回應。在具體制度設計上，行政訴訟法採取了「一併審查」的做法，即當事人可以在提起訴訟時，請求法院對該行為所依據的規範性文件一併審查，而不能直接就規範性文件提起訴訟。對於不合法的規範性文件，法院有權不作為認定行政行為合法的依據，並向製定機關提出處理建議。

藍皮書根據「北大法寶」案例數據庫所收錄的8000餘件規範性文件附帶審查案件分析指出，除該制度運行第一年，即2015年案件數量為615件外，2016至2020年每年的案件數量均在千件以上，總體上呈現逐年上升趨勢，佔全部行政案件的比重相對穩定。

法院審查深入程度不足，大部分案件審查流於表面

藍皮書還提到，研究人員從上述8000餘件案件中，隨機抽取了1000件案件作考察，發現法院對規範性文件是否合法性給予實體性回應的案件有131 件。其餘869件案件中，法院事實上並未受理當事人提出的規範性文件一併審查請求，理由包括當事人提出的時間不滿足程序要求、當事人直接就規範性文件提起訴訟等。

藍皮書指出，總體上看，法院審查深入程度不足，大部分案件審查流於表面。部分案件中法院採取了較為全面和深入的審查標準，但對於大多數案件，法院的審查仍體現為明顯的寬鬆傾向。這種寬鬆尤其體現在「沒有上位法依據」和「牴觸上位法」兩項標準的運用上。

「沒有上位法依據」和「牴觸上位法」是規範性文件合法性判斷當中最為重要，同時也是實踐中最為常用的兩項標準。

藍皮書提出，在上位法依據方面，法院基本不會因為上位法不夠明確而否認規範性文件的合法性，甚至有時在上位法不存在的情況下，也會以行政需要等為由對規範性文件的合法性加以肯定。在內容牴觸審查方面，法院往往將牴觸標準的判斷簡化為是否與上位法既有規定存在「明顯的字面語義衝突」，而在上位法缺乏明確規定的情況下，部分法院僅以規範性文件與上位法沒有明顯的字面衝突或「未違反上位法的禁止性規定」為由，對其作出肯定評價，從而造成行政機關享有通過製定規範性文件來「自授權力」的空間。

根據行政訴訟法規定，法院經審查認為規範性文件不合法的，僅有權將其不作為認定行政行為合法的依據，而不能直接宣告該規範性文件違法或無效。

藍皮書指出，實踐中，儘管時常有法院在判決文書中作出規範性文件「違法」或「不合法」的表述，但這種判斷的拘束力僅限於個案，立法並未賦予法院直接對違法規範性文件進行處置的權力，而只能向製定機關提出處理建議。與這種制度安排相對應的是，製定機關無須到庭就相關規定的合法性進行舉證或說明理由。這使得法院附帶審查權的制度功能受到較大約束。

新京報記者 行海洋

編輯 唐崢 校對 劉越