土儲管理擬結合城市更新劃定儲備片區 優先儲備「存量用地」

5月21日，自然資源部就《土地儲備管理辦法》（徵求意見稿）（以下簡稱「土儲意見稿」）公開徵求意見。其中提到，儲備計劃結合城市更新、成片開發等工作劃定儲備片區，優先儲備空閑、低效利用等存量建設用地。

土儲意見稿目的在於發揮土地儲備制度對「淨地」供應的保障作用，促進土地節約集約利用和高效配置。這一土儲意見稿出台的背景如何？與之前施行的土地儲備相關法規有何不同？

完善土儲制度，促進土地高效配置

此次《土地儲備管理辦法》（徵求意見稿）是自然資源部會同財政部、中國人民銀行、國家金融監督管理總局等部門依據《土地管理法》起草的。與之前相比，明確提出是為了「完善土地儲備制度，促進土地節約集約利用和高效配置，提高建設用地支撐和保障能力，推動高質量發展」。

早在2001年，國務院印發《關於加強國有土地資產管理的通知》（國發〔2001〕15號），提出「有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度」。2008年，國務院印發《關於促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號），要求「完善建設用地儲備制度」。

直到2018年，為加強和規範土地儲備管理，原國土資源部、財政部、中國人民銀行、原中國銀行業監督管理委員會聯合修訂印發《土地儲備管理辦法》（以下簡稱《辦法》），其有效期5年，現已到期。

土地儲備是指縣級（含）以上自然資源主管部門為調控土地市場、促進土地資源合理利用、落實和維護所有者權益，依法取得土地、實施資產管護、組織前期開發、儲存以備供應的行為。從表述上看，此次徵求意見稿增加了「落實和維護所有者權益，依法取得土地、實施資產管護」的內容。

與此同時，土儲意見稿提到，各地應合理確定未來三年土地儲備規模，對三年內可收儲的土地資源，在總量、結構、佈局、時序等方面做出統籌安排，結合城市更新、成片開發等工作劃定儲備片區，優先儲備空閑、低效利用等存量建設用地。

其中，「結合城市更新、成片開發等工作劃定儲備片區」是此次新增加的內容。城市更新作為穩增長的重要力量，正在受到廣泛關注。北京、上海、廣州、深圳4個一線城市均在政府工作報告中，明確了2024年城市更新的實施計劃。城市更新是一項長期且複雜的系統性工程，在市場化過程中存在資金需求大、涉及利益主體多、建設週期長、產業落地難、收益回報不確定等諸多難點和不確定性，為此城市更新也面臨很多挑戰。

北京市城市規劃設計研究院院長石曉冬此前表示，城市更新的主體是複雜的，其實施過程也是複雜的。從規劃的角度看，城市更新時代跟過去以新建為主的增量時代相比，不同的是要通過規劃治理去構建一系列的新秩序，也包括社會治理的新秩序。在城市更新過程中，規劃政策、土地政策、金融政策都發揮著較大作用。

土地儲備機構名錄更新調整為「動態更新」

此次土儲意見稿優化流程管理，規範工作要求和標準。比如，調整全國土地儲備機構名錄更新要求，將「定期更新」調整為「動態更新」；優化年度土地儲備計劃編製工作流程，取消調整計劃次數限制。

為了進一步規範儲備土地入庫標準，土儲意見稿還提到「土地儲備機構應對土地取得方式及程序的合規性、經濟補償、產權狀況（包括擁有權和用益物權、擔保物權）等情況進行審核，不得為了收儲而損害合法土地權益。對於取得方式及程序不合規、補償不到位、土地權屬不清晰，以及應辦理原集體土地擁有權或國有建設用地使用權等各類不動產權利註銷登記手續而尚未辦理的土地，不得入庫儲備」。

在規範儲備土地不動產登記管理方面，土儲意見稿要求，「儲備土地原則上不再辦理國有建設用地使用權首次登記，不得辦理不動產抵押登記」。供應已登記發證的儲備土地之前，土地儲備機構應首先申請辦理不動產註銷登記，否則不得供應。

對於納入儲備的範圍，土儲意見稿提到，包括依法收回且原使用權已註銷的國有建設用地。需要關注到，在5月17日舉行的國務院政策例行吹風會明確，酌情以收回、收購等方式妥善處置已出讓的閑置存量住宅用地。對此，自然資源部副部長劉國洪表示，這項工作主要是兩條線：一條線是嚴格依法處置閑置土地，另一條線是加大對存量土地盤活利用的支持力度。

對此，中指研究院指數研究部總經理曹晶晶指出，此前自然資源部已經下發通知，要求各地新增土地供應量需要結合當地商品住宅去化週期以及盤活存量規模，將盤活存量土地規模作為增量供應的重要依據。

綜合來看，業內人士認為，此次土儲意見稿是在完善土地儲備制度，促進土地節約集約利用和高效配置，提高建設用地支撐和保障能力，並且按照當前的實踐進行調整改進，在儲備計劃、入庫儲備標準、前期開發、管護與供應、資金管理等方面做了制度上的安排。

新京報記者 袁秀麗

編輯 楊娟娟 校對 盧茜