村幹部出事不能認定為工傷，以後誰還敢挺身而出？

來源：觀察者網

劉成良

蘇州大學東吳智庫研究員、政治與公共管理學院副教授

村幹部在工作期間因公受傷或死亡，能否被認定為工傷？

近期，2023年發生在四川的一則村幹部工作期間因公死亡的案例，再次將這一議題推上輿論焦點。事情的起因是村民在村委會辦事期間，與村幹部發生了衝突，村黨支部副書記就用手機攝像記錄了其過程，但遭到了村民毆打，也因此發病身亡。

該事件的前因後果非常清晰，且村黨支部副書記也沒有明顯過錯，其用手機拍攝村民與村幹部的衝突過程，也是自媒體時代基層以留痕方式來自證清白的無奈之舉。

這一事件發生後，村民因為過失致人死亡被捕，而副書記的家屬在為其向人社局申請工傷認定的過程中卻遭到拒絕。人社局認為該村幹部與基層鄉政府之間的勞動關係存在爭議且無法確認，決定中止其工傷認定。這一結果不僅讓村幹部家屬十分不解，也感到萬分心寒。

出事了，卻沒有勞動關係

然而，這樣的案例並非孤例，無論是在既有的勞動仲裁，還是司法判決中，村幹部因工受傷或死亡，在申請工傷鑒定的過程中往往是以失敗告終。

2021年，河北省臨漳縣某村支部書記在為鄉村修建廣場時，水泥罐車發生了側翻，支部書記不幸被壓倒在牆根，送醫搶救無效死亡。事後，家屬向縣市兩級人社局申請認定工傷，但是人社局的答覆則是鄉政府未與其簽訂勞動合約、沒有為其繳納工傷保險，不能認定為工傷。

2022年，四川一村委委員在工作期間被狗追攆，躲避過程中導致腰部壓縮性骨折，其向勞動人事仲裁委員會申請仲裁，希望確認與村委會存在勞動關係，並請求支付醫藥費等費用，但是仲裁委以不屬於勞動人事爭議處理範圍，作出了不予受理通知。隨後，該村幹部向法院提起訴訟，要求確認存在勞動關係，法院一審、二審均駁回其訴訟請求。

2023年，山東省曹縣某村會計在參與退林還耕圖斑整治工作中，因為村民泄憤，用刀將其紮傷，搶救無效死亡。事後，鄉鎮和村委會送來了16萬慰問金，但是家屬希望能夠得到工傷認定，鄉鎮政府對此也表示支持，但是縣人社部門認為根據《工傷保險條例》，國家工作人員最低級別為鄉鎮一級，村委會屬於村民自治組織，村幹部是根據村民自治組織條例選舉產生，不屬於工作人員，不在《工傷保險條例》範圍內。

村幹部辛辛苦苦參與上級政府工作，為何出現傷亡就沒有勞動關繫了？

勞動關係是工傷認定的基本要素之一。村幹部工傷認定困境事件之所以產生如此大的爭議，關鍵在於村幹部與基層政府之間是否存在勞動關係。按照既有的勞動仲裁以及司法判決慣例來看，村委會組織同其所選舉產生的人員不屬於勞動關係。

由於類似的案件在實踐中較多，為此，四川綿陽市人社局還專門在其微信公眾號發佈了相關的案例解釋《村委會工作人員受傷，能否認定工傷？》。根據該案例解釋，經過選舉產生的村幹部與村委會之間不存在勞動關係，球證思路則有兩種：

其一，根據《勞動合約法》以及《工傷保險條例》規定，村委會作為基層群眾自治組織，不屬於法律法規所認定的用人單位範圍，也就不具備用人單位的主體資格，因而無法認定其中的勞動關係；

其二，村委會可以作為適格的用人單位，但是根據2005年人社部發佈的《關於確立勞動關係有關事項的通知》，認定勞動關係應當滿足3個要件：

1。雙方具備勞動法規定的主體資格；

2。勞動者和單位之間存在人身依附性，勞動者受用人單位的勞動管理，從事用人單位安排的有報酬的勞動；

3。勞動者提供的勞動是用人單位業務的組成部分。而村委會作為基層群眾自治組織，村幹部的產生及其勞動報酬等不符合勞動關係特徵，因此不能認定。

當前類似事件的勞動關係認定基本都遵從以上思路，但是這種基於法律法規邏輯的判斷往往引起社會上較大的爭議，不僅與大多數人的樸素認識相悖，而且這種結果也讓因公傷亡者及其家屬更加心寒，甚至也會導致更多負面後果——以後凡是在工作中遇到危險的事情，村幹部儘量自保躲避就行。

村幹部工傷認定的實踐悖論

從社會治理的真實邏輯來看，上述勞動關係判定所依據的法律法規過於陳舊，與基層現實存在較為明顯的脫節。

一是從村委會是否具備用人單位主體資格來看，《工傷保險條例》是國務院於2003年4月發佈、2010年12月修訂，《關於確立勞動關係有關事項的通知》是人社部於2005年5月發佈。時至今日，由於社會治理任務的複雜性，村莊中工作人員的組成也越來越多元化，既有通過選舉程序產生的村委會委員，也有村莊為了完成治理目標所聘用的合約製人員。如果村民委員會不能作為用人單位，那麼這些人員的基本權益該如何保障呢？

2021年1月實施的《民法典》第九十六條規定：「本節規定的機關法人、農村集體經濟組織法人、城鎮農村的合作經濟組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人。」律師界也有專家認為，村民委員會、居民委員會等群眾性自治組織可以作為用人單位。因此，人社部門繼續再以村委會不能作為法定用人單位的理由，拒絕認定村幹部與村委會之間的勞動關係，在法理上也越來越難站住腳。

二是從勞動關係認定的基本條件來看，當前的村級治理相較於十幾二十年前已經發生了巨大的變化。理論上來看，村委會是村級自治組織，但是上級政府對於村莊工作的要求則越來越嚴格，以至於村級自治組織的行政化色彩十分濃厚。

一方面，從制度規範來看，大多數地區都已經實施了村幹部坐班製，其福利待遇也由過去領取務工補貼變成了每月發放的基本薪金，村幹部的身份也實現了由過去的兼業幹部變成了職業幹部，即便其產生需要通過法定的選舉程序，這一過程存在著一定的不確定性，但是在其工作期間，需要嚴格按照上級的各方面規範來行使基本權力。

另一方面，從其工作內容來看，除了基層自治工作，村幹部耗費精力最多的往往是上級政府佈置的各種行政工作，而其中一些行政工作的難度還非常大。例如，上級部署的圖斑整治工作中的拆違問題、退林還耕問題等，這些都需要觸及一些農民的根本利益，很容易在工作中發生衝突。除此之外，在一些偏遠地區，村幹部在工作過程中所遭遇的自然風險也較多，例如在脫貧攻堅期間，為了完成扶貧任務，發生了不少扶貧幹部、村幹部在下鄉途中意外車禍或者墜崖等事件。

為扶貧獻出生命的廣西壯族自治區百色市樂業縣新化鎮百坭村駐村第一書記黃文秀

無論是從工作形式，還是工作內容來看，村幹部工作相較於過去都發生了巨大轉折，甚至將其稱為「民間公務員」也不為過，這些都符合勞動關係認定的基本條件。這也是為何在文章開頭所敘述中的案例中，傷亡者家屬所表達不理解的地方，為何有任職手續、有工作委派單、有薪金發放記錄，並且是在工作期間因為工作問題受到無辜傷害而導致死亡，卻遲遲不能認定為工傷！

在工作的時候對村幹部嚴格要求，而村幹部在工作中出了傷亡事件則推脫沒有勞動關係，無法認定工傷，顯然這屬於法律法規的漏洞，不能總是讓受害者來承擔風險和意外後果。

根據民政部發佈的數據，截至2021年，中國有49.2萬個村民委員會、11.6萬個居民委員會，廣大的基層自治組織是中國社會穩定的重要基石。尤其是基層工作，面臨著較多的不確定性風險，在社會轉型時期，村莊是社會矛盾滋生與化解的關鍵區域。社會穩定和諧則需要廣大村幹部能夠及時發現並化解社會中的各種矛盾風險，這一過程並非靠溫情脈脈、春風化雨就能夠解決，往往伴隨著較多的風險，而良法善治更需要在這一過程中解決村幹部的後顧之憂。

值得說明的是，當前也有一些地方已經開始解決這一困境。例如，2023年浙江省人力資源和社會保障廳、財政廳、國家稅務總局浙江省稅務局三個部門聯合發佈了《浙江省用人單位招用不符合確立勞動關係情形的特定人員參加工傷保險辦法（試行）》的通知，其中明確規定將在職村幹部和專職社區工作者等七類特定人員納入了工傷保險繳納範圍。在廣西一些地區，由於暫時無法在制度層面突破，政府是按照每人每年1000元的標準來給村莊主副職幹部購買養老保險和意外險的方式來進行兜底保障。

但相較於廣大村幹部群體而言，其權益的保障僅靠地方上探索出來的這些救濟機制遠遠不足，迫切需要國家層面來完善相關法律法規。

來源|底線思維