專訪遲福林：要在全面深化農村改革中縮小城鄉差距

黨的二十屆三中全會通過《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（簡稱《決定》），用專章對完善城鄉融合發展體制機制作出重大部署。《決定》提出，「促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。」

「從總的情況看，城鄉差距仍是導致區域差距、貧富差距的重要因素。」中國（海南）改革發展研究院院長遲福林近日在接受新京報記者專訪時說，從全國情況看，區域差距的重要原因之一在於城鄉差距。進入新發展階段，要繼續把縮小城鄉差距作為紮實推進共同富裕的首要任務。

城鄉差距仍然是目前的「三大差距」之首

新京報：《決定》提出要促進城鄉要素平等交換和雙向流動，縮小城鄉差別。對此你怎麼看？

遲福林：我國是一個轉型的發展中大國，農村人口仍然佔很大比重。改革開放40多年來，我國城鎮化水平不斷提升。據國家統計局統計，1978年，我國常住人口城鎮化率只有17.9%，2023年常住人口鎮化率為66.16%，戶籍人口城鎮化率為48.3%，常住人口城鎮化率每年提升約1個百分點。城鎮化水平的提升，帶動了農村發展，並且在進入新世紀以來逐步縮小城鄉差距。

前幾天，我看到網絡上有議論，說「40年前、50年前多好，農村醫療不要錢，上學不要錢」，並由此質疑農村改革。對此，我感到很不解。我國的農村改革一開始就是給了農民自主權，由此才產生了源源不竭的動力。今天，從基本國情出發，仍然要在全面深化農村改革中縮小城鄉差距。這是實現共同富裕需要解決的重大問題。

新京報：城鄉差距、地區差距、收入差距被併稱為「三大差距」，在你看來，它們之間是什麼關係？

遲福林：我認為，城鄉差距仍然是目前的「三大差距」之首，它是導致區域差距、貧富差距的重要因素。因此，要把縮小城鄉差距作為共同富裕的重大任務。

首先，居民收入差距較大成為實現共同富裕的突出挑戰。2022年，我國居民可支配收入基尼係數為0.467，仍處於收入差距較大的國家行列，且尚未出現明顯下降趨勢，是我國推進共同富裕面臨著的突出挑戰。

其次，城鄉收入差距是導致居民收入差距的重要因素。有研究表明，城鄉居民收入差距對總體收入差距的貢獻率為40%-60%。2023年，東區地區與西岸地區人均可支配收入之比為1.6:1，但全國城鄉居民可支配收入之比為2.4:1；若將教育、醫療、養老等因素考慮在內，城鄉差距可能更大。

最後，提升農村低收入群體的收入水平，成為縮小城鄉差距的重中之重。例如，2023年80%的農村居民可支配收入低於全國平均水平。我建議要盡快製定實施一批縮小城鄉差距的重大舉措，以實現「2035年收入差距明顯縮小」「全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展」的基本目標。

農民工市民化要盡快實現重要突破

新京報：《決定》明確，要加快農業轉移人口市民化。實際上，黨的十八大以來，加快農業轉移人口市民化一直受到高度重視。你認為現在具備這個條件嗎？

遲福林：當前，全面實現農民工市民化仍然是一個重大課題。2013年以來，我國常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率的差額始終保持在18個百分點左右。也就是說，一方面，近3億農民工及其家屬尚未有效融入城鎮。另一方面，由於多種因素，目前農民工的收入並不高，其收入大概只等於城鎮居民收入的50%左右。但是，農民工儲蓄率高達70%，而城市居民只有30%左右。為什麼？因為他們迫切需要為自己的養老、醫療及子女教育進行儲蓄。

值得注意的是，當年的農民工大概年齡平均不到30歲，大都是20幾歲。目前，第一代農民工大都已超過50歲。農民工市民化要盡快實現重要突破。我認為，現在總體上有條件解決這個問題。

新京報：《決定》強調，對農業轉移人口與遷入地戶籍人口享有同等權利，比如在社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等方面，你認為這有何意義？

遲福林：從現實情況看，由於社會保障支出水平低，使得其在縮小收入差距方面的作用十分有限。例如，有研究表明，我國的收入再分配政策使得基尼係數下降10%左右，與大部分歐洲國家20%-40%的水平仍有差距。城鄉社會保障支出結構不平衡加大城鄉收入差距。由於難以完全享受到城市公共服務，增加預防性儲蓄成為眾多農業轉移人口的無奈選擇。

從全國的情況看，縮小城鄉差距，逐步實現共同富裕，重中之重是推進城鄉基本公共服務均等化，突破口在於全面實現農民工市民化，「讓農民工成為歷史」，並大幅縮小城鄉基本公共服務差距。

2023年，我國外出農民工平均年齡為38.9歲。也就是說，1980年及以後出生的新生代農民工已成為外出農民工的主體，他們對落戶城市的需求日趨強烈。按照黨的二十屆三中全會要求，有條件的地區要盡快全面實行與基本公共服務直接掛鉤的居住證制度，由此徹底改變城鄉二元戶籍制度，使得規模巨大的農民工群體在城市留得住、過得體面。

全面落實農民土地財產權

新京報：《決定》提出深化土地制度改革，最近我們也注意到，多地出台政策鼓勵農民退出、放棄宅基地，並給一筆補助金。你如何看農村土地制度改革的方向？

遲福林：20世紀90年代，中改院就提出「賦予農民長期而有保障的土地使用權」，這句話被黨的十五屆三中全會《決定》所採納。現在由於多種因素，實際上並沒有全面解決農民土地財產權問題。如果通過深化農村改革，使得農民的集體用地、宅基地的用益物權能夠真正得到落實，我國「三大差距」將在一定程度上得到解決。

我認為，要全面落實農民土地財產權。土地是農民最可靠的保障，也是農村最大的財富所在。當前，農村土地財產權改革仍面臨著一系列的矛盾與挑戰難題。例如，如何推進城鄉統一的建設用地市場？如何解決新型城鎮化與宅基地之間的矛盾與問題？如何做實農民土地財產權？等等。為此，建議從法律上進一步明確農民的土地用益物權，擴大用益物權的範圍，給予市場主體更加穩定的預期。

落實農民土地財產權將明顯增加農村居民收入。有研究表明，農村土地流轉將使得農村居民可支配收入提升34%，將使得城鄉居民可支配收入比由2.38:1縮小至1.77:1。

落實農民土地財產權將加快促進農業規模化、現代化進程。全面落實農民土地財產權，進一步解決好農民和土地的關係，不僅是促進農業現代化的客觀需求，更是縮小城鄉差距、促進共同富裕的重大任務。

新京報：你認為如何充分發揮市場在農村土地資源配置中的決定性作用？

遲福林：缺少市場的土地資源配置是低效的。土地補償數額的科學確定，尚未形成動態的價值發現和評估機制，這一機制就是土地市場。

當然，城鄉統一的土地市場建設，有兩個條件至關重要：嚴格的土地規劃管理、嚴格的土地用途管製。在「兩個嚴格」的前提下，農村土地資源可以由市場配置，以使廣大農民享受土地財產權。這是一個需要深入研究討論的重大問題。為此，重在改變農村土地承包權流轉僅限於集體成員內流轉的相關政策規定，在嚴格保護農民土地使用權的同時，吸引社會資本進入農村農業，以明顯提升農村土地利用價值。

同時，要打破城鄉建設用地的市場分割，形成兩種所有製土地「同地同權同價」的平等制度安排，建立統一城鄉用地市場。有研究顯示，若進行市場化流轉，每年宅基地轉換的市場價值合計約4.4萬億元。

另外，從法律上賦予農民宅基地使用權的完整產權。進一步完善農民宅基地的統計和登記工作，把宅基地的擁有權和使用權分離，做實農民對宅基地使用權，從法律上賦予農民對宅基地使用權、用益物權性質，賦予其佔有、使用、收益、轉讓、抵押、繼承的完整權利；放寬農民住房流轉的限制條件。例如，盡快改變轉讓限於本村村民之間的半商品化狀況等。

新京報記者 陳琳

編輯 張牽 校對 陳荻雁