廣州巨無霸城中村改造：告別拆遷暴富

來源：中國新聞週刊

被稱為「廣州最貴舊改」的海珠區康鷺片區，已正式進入建設階段。

康樂橋是康樂村的地標之一，沿著橋向西的一條窄路，劃分了兩個迥異的空間。8月19日，南側一大片被圍欄隔離的空地內，推土機正在施工。另一側，樓房上掛著「告別窄巷握手樓」的拆遷橫幅，製衣村的矮房連成一片，日常運作並未受到干擾：下午5點，眾多電動單車載著布匹，從中山大學布匹市場魚貫而出，駛向製衣廠。還有許多日結工等在街邊和橋頭，期盼能在當天結束前找到最後的工作機會。

康鷺片區，由康樂和鷺江兩個城中村組成，坐落於廣州的核心地帶海珠區，城市中軸線穿越其間。因改造成本超300億元，被稱為廣州「最貴舊改」。康鷺片區要進行城中村改造，早在2011年就由村民代表投票決定，消息在村中流傳多年，但直到2023年，項目進程被摁下加速鍵：當年年底項目首拆，今年7月24日正式破土動工。

廣州城中村改造自2009年開始，經歷十餘年城市更新，廣東省城鄉規劃院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉直言，資金平穩、歷史遺留問題較少的城中村改造項目，大多已在前期推進，剩下的「基本是難啃的硬骨頭」。

跳出此地看，廣州乃至全國的城中村改造正步入一個新階段，拆遷即暴富的時代漸漸遠去。

「一夜暴富」成為歷史

2020年，江西人秦勉投資大約100萬元，在鷺江村開設製衣廠，儘管他在2018年就聽聞康鷺片區拆遷計劃，但該項目一直未真正推進。

2023年，康鷺片區城中村改造加速推進，兩處首建地塊有8.32萬平方米房屋、49棟矮樓、379戶租戶，自2023年末起開始進行清租、拆除。秦勉認識一位老闆，花了40多萬元租了廠，僅一個月後便收到了拆遷通知。但在8月20日接受《中國新聞週刊》採訪時，秦勉對此並不擔心，「三年後都拆不到我這裏，我的廠挨著馬路，後面一排都是村民的私宅，拆他們的也是麻煩事」。

拆遷補償難以達成共識，是曆來城中村改造的棘手難題。在康鷺片區項目推進之初，坊間猜測這將是「下一個獵德或楊箕村」，村民在拆遷後會一夜暴富。

江浩是廣州市現代城市更新產業發展中心（以下稱「GRID產發中心」）的創始院長，與團隊參與策劃了康鷺片區城市更新單元規劃。他向《中國新聞週刊》坦言，與以往的標準相比，當前的拆遷補償標準發生顯著變化，這將是康鷺片區改造項目推進的新挑戰。

今年5月17日，鳳和（康樂村、鷺江村）城中村改造項目（以下簡稱「康鷺片區舊改項目」） 拆遷安置補償方案徵詢意見稿公示。

該徵求意見稿寫到，補償方式有複建安置和棄產貨幣補償兩種，並區分了村民和在當地有房屋權屬的非村民——在康鷺片區，非村民建造的房屋近2000棟，佔總住宅數量的45%，其住宅面積甚至比村民還多出近13萬平方米。

如果房屋有權屬證，本地村民按證載建築面積或者3.5層補償，非本地村民最多補償280平方米複建房，超出部分，40%的面積補償有產權的公寓，60%只按1500元/平方米進行貨幣補償。2010年之前建的無權屬證房屋，給村民補償3.5層，非村民則拿到無產權、有40年使用權且建築面積不超過280平方米的公寓。如果是在2010年起建的無證房屋，村民還是非村民均不予以複建安置，只進行貨幣補償。若選擇棄產，複建住宅面積的補償標準是12500元/平方米，複建商辦物業面積補償標準是6000元/平方米。

一些當地村民和非村民，對方案並不滿意。對村民而言，過往廣州一些舊改項目，是按4層作為複建補償面積。儘管棄產貨幣補償並非許多人的首選，但人們從這一點上，直觀感受到了落差。相比之下，2020年番禺里仁洞村拆補方案公開，其中提到貨幣補償方面，屬於「拆一補一」的面積部分，按20000元/平方米的標準進行補償，曾引發熱議。

當地一位非村民向媒體算了筆賬：其證載建築面積656平方米，按標準能回遷280平方米住宅，150平方米公寓及約34萬元的貨幣補償。如果棄產貨幣補償到周邊購房，他拿到的470多萬元的補償款，僅能支付三四成的首付。城中村改造項目一位協調負責人在接受媒體採訪時坦言，「想通過城中村改造一夜暴富的時代已經過去了」。

一位康樂村村民向《中國新聞週刊》表示，鑒於康鷺片區的位置在廣州的中心位置，過去他可以通過收租有一筆穩定收入，但他擔心拆了後就什麼都沒有了，因此希望有更高的補償方案。

矛盾更棘手

拆遷補償的矛盾，在康鷺這類產業村顯得更加棘手。

李宇嘉介紹說，得益於「三來一補」，廣州的城中村普遍出現產業村模式，村民和村集體在過去三十多年中享受到了產業發展紅利，收入高，並深知土地的巨大價值，對拆遷補償的期望也隨之提高。

康樂和鷺江兩個村佔地面積約1平方公里，相當於140個左右的標準足球場大小，聚集了近2萬家服裝製衣廠、輔料廠等，十多萬人吃住行都集中在此。

城中村髒亂擁擠，大大小小的廠房星羅棋布，街道如同迷宮。一位製衣廠老闆說起一個「段子」：曾有日結工下樓買水，卻再也沒有回來，甚至沒有討要薪金，因為迷路了。

許多巷子只能容納1—2人並行，樓上空調壓縮機滴水，透不進陽光的路上常年潮濕，翻湧出下水道的異味。多數原住民已搬離城中村，許多人將房屋擴建至四到五層，有的甚至高達八到九層，靠收租過活。

八九平方米大小的單間，裝修稍好的話，月租金約1500元——當地單間房價在400—1600不等。每層有8間這樣的房子，假設按4層計算，房東的租金年收入超過60萬元。

村里許多私宅都是通過二房東或三房東進行轉租，但原住民也能獲得可觀的收入。《南方都市報》曾報導，康鷺片區城中村改造項目開工現場的海報寫道：康鷺片區內住宅平均月租金為80—100元/平方米，經營性物業平均月租金為100—200元/平方米，村社人均每年每股分紅約21.3萬元。此外村民還能從出租個人的房子得到一筆豐厚租金，部分村民住宅出租年收入可達40萬—70萬元，全年收入可達100萬元。

當高收入的產業村，遇上降低標準的新拆遷時代，棘手的程度可想而知。

實際上，今年2月—6月，針對片區的拆遷安置補償方案，康樂和鷺江所在的鳳和經濟聯合社，向村民開展了3次意見徵求工作。但截至8月底，該徵求意見稿公示已結束兩個月，並未有新的進展。

目前正在開建的兩個地塊，是拆遷阻力更小的村集體物業，正在推進的第一期改造地塊共有9個，包括8個複建地塊和1個融資地塊。據公開資料，康鷺片區改造共劃分為59個單元地塊，其中49個複建地塊，10個融資地塊，將按照「先複建後融資，先集體後私宅」的原則，分為四期滾動實施，拆除一片、建設一片，建成一片、騰挪一片。

夾在新舊模式之間

村民其實並不反對改造。

康鷺片區城中村改造最早可以追溯到2011年，兩村村民代表表決，通過以自然村為單位推進「城中村」改造，並開展選定合作意向企業等前期工作。2018年，整村更新改造意向表決獲通過，兩村股民為3305人，同意率為97.19%。2021年，合生創展正式成為康樂村、鷺江村舊改合作企業。

項目有實質性推進是在2023年。這年6月，海珠區成立康鷺片區綜合改造提升指揮部，將康鷺片區劃分為13個網格，13位區領導掛任網格長，抽調全區幹部推進改造工作。同年年末，房屋拆卸正式啟動。今年5月，改造項目的實施方案獲批，6月，建設工程所需的規劃和施工許可證也相繼獲批，7月24日，兩個地塊的建設工程正式開工。

這一城中村改造項目採取全面改造方式，以廣州市海珠區鳳陽街鳳和經濟聯合社為改造主體，以合作改造模式實施更新改造，合生創展集團有限公司負責具體的實施工作。按照相關規劃，項目計劃分四期進行，預計花費十年時間。

但在過去十多年間，廣州乃至全國城中村改造的大環境已發生巨大轉變。李宇嘉提到，上一輪城中村改造集中在2016—2019年，多數內地城市將城中村改造納入棚改，但包括廣州在內的珠三角多個城市，仍沿用「三舊」改造模式。

原有的「三舊」改造模式，有鮮明的市場化色彩。雖然這一模式一定程度上取得了成效，但也帶來了「副作用」。李宇嘉曾分析，因過度依賴開發商主導拆遷談判，導致對「釘子戶」高價補償，拆遷成本攀升，政府製定的征拆標準落實難。開發商為解決資金平衡難題，往往會突破容積率，突破規劃指標，公共設施配套不到位。最終，城中村改造異化為房地產企業主導的項目。

2023年以來，國家多次強調繼續推進超大特大城市城中村改造。這一年，廣州推出《廣州市城市更新專項規劃（2021—2035年）》《廣州市城中村改造專項規劃（2021—2035年）》，進入新一輪城中村改造，更強調政府主導，鼓勵國企參與，逐步走向「依法徵收、淨地出讓」模式，並與產業轉型升級相結合。

同時，從今年5月1日起，《廣州市城中村改造條例》正式施行，這是全國首部專門針對城中村改造的地方性法規。

但在中國城市規劃設計研究院原院長、全國工程勘察設計大師李曉江看來，在上一輪的城中村改造中，拆遷補償機制能推進，前提是彼時房地產有足夠的市場需求。村民拿到高額拆遷補償，地產商即便花費重金，但能拆一建二建三，政府也能賺取土地財政。現在的問題是，房地產正處於深度調整週期，這一閉環走不通了，「拆完了，誰來接盤，誰來建」？

康鷺片區城中村改造因規劃時間早，延續過去「三舊」改造模式。但在其拆遷補償的徵求意見稿公開的兩天前，5月15日，《廣州市舊村莊舊廠房舊城鎮改造實施辦法》正式施行，該辦法也對「三舊」改造模式各個環節進行明確規範。

康鷺片區因此夾在了城中村改造的新舊模式之間。李宇嘉向《中國新聞週刊》提到，康鷺片區被賦予的改造任務很重，對保障房、容積率的要求沒有新模式那麼高，但政府也希望能給城市提供發展的空間，幫助產業轉型升級，還能為外來人口提供一定的住房，房企還能實現資金平衡等，「多目標下，項目落地是比較慢」。 

今年三四月，李宇嘉曾到康鷺片區調研，並參加了當地的相關座談會。他向《中國新聞週刊》提到，在房地產下行時期，對於開發商來說，尤其在意資金如何保持平衡，如果項目拖延時間越長，開發商的壓力越大。正因如此，海珠區和康鷺片區所在的街道辦等，都在努力說服村集體和村民，降低拆遷成本。

在江浩看來，和上一輪城中村改造相比，拆遷補償標準降低，是回歸理性的做法。在過去，開發商為了追求更高的利潤，往往不會過多地與村民溝通這些差異。但現在，政府需要向村集體和村民解釋和強調這一點。

多位接觸該項目的專家提到，村民拆遷補償預期的下調需要時間，很難單靠政府推動，而是需要市場教育，真實地感知到房價在下跌。

實際上，當地人也意識到原有產業環境需要升級和改造，但他們的訴求是希望有收入，房子或者集體物業能租出去，政府要站在村民和村集體的立場上考慮問題，找到一個平衡。

在李曉江看來，康鷺片區採用「三舊」改造模式，不必強製執行淨地出讓，一定程度上起到了「緩衝」作用，意味著這裏不必先對所有房子提前拆遷。

例如，首建的兩個地塊可以成為一個試驗田，後面更新的區域可以在此基礎上總結經驗，「比如，一些地塊大拆大建，另一些地方有沒有可能做一些基礎設施完善等有機更新等」。

「大拆大建不是唯一的解決辦法，甚至可能是最昂貴的解決方案，同時風險非常大。」在他看來，康鷺片區城中村改造，本質是一個經濟發展的問題，一定要尊重市場規律，同時探索城中村降低風險、村民合法利益、企業有效運行和新居民安居樂業的綜合解決方案。

（為保護受訪者隱私，秦勉為化名。）

記者：楊智傑