可持續方法論｜廢塑料高值化利用，我們可借鑒德國哪些經驗

德國作為世界上最早實施生產者責任延伸製（EPR）制度的國家，不斷完善制度體系，催生了包括廢塑料在內的各種包裝廢棄物資源化再利用市場的建立和良好運行。

廢塑料回收也曾是德國包裝廢棄物回收的難點，根據德國聯邦環境部數據，廢塑料回收利用率從1991年起始終保持較低水平，甚至從1997年的61%降至2005年的47.6%，然而卻於2010年一躍達到99%。德國是如何攻克塑料廢棄物，尤其是低值廢塑料回收再利用難題的？本文主要探討總結德國可持續的、有效的再生利用運作機制，以期為中國廢塑料資源化再利用體系的構建提供借鑒。

德國廢塑料再生利用機制的構建

（一）立法不斷完善EPR制度，為廢塑料再生利用提供資金支持

德國是世界上最早實施生產者責任延伸製（Extended Producers Pesponsibility簡稱EPR）制度的國家。從1970年代起，德國頒布了包括《包裝條例》在內的5部廢棄物相關法律，之後通過不斷修訂，逐步完善了包裝系統從生產、消費、回收到資源化再利用的全生命週期設計和管理，重點強調生產者的責任是要負責產品的整個生命週期以減少廢棄物數量。

該治理模式不僅在政策初期取得了良好成效，也催生了德國循環經濟市場，使中後期回收再利用的可持續性不斷增強。BMUA提供的數據顯示，2001年、2008年和2012年，德國包裝廢物的回收利用率分別達到了79.3%、81.6%和96.3%，2013年這一數據更是高達97%。其內在推動力是通過以EPR為核心的產品責任制度，拓展生產者責任內容與拓寬責任主體範疇，從而促進德國循環經濟模式系統推行，使包裝廢棄物回收資源化利用得到良好的市場化運作。

（二）充分發揮政府市場的協同作用，不斷優化二元化處置責任制度

德國包裝系統EPR的成功實踐，不僅依賴於基本法規的相對完善，也取決於德國政府所施行的私營與公營相結合的廢棄物“二元化處置責任”制度。1991年《包裝條例》出台之際，德國包裝行業成立了非營利性公司DSD（Duales System Deutschland），專門從事包裝廢棄物的回收及再利用，DSD被視為公共系統的補充與輔助。

DSD需要擔負對包裝廢棄物收集、分類、利用的義務，公司運行成本主要來源於向生產商收取“綠點”許可證的使用費。DSD在全國範圍內建立了獲得審批並受聯邦環保部監督的二元系統。可見，通過EPR制度實現政府與市場的協同，德國逐步構建起一個具有全國影響的包裝回收和循環再利用系統。

（三）配套制度體系化，激勵廢塑料回收再利用的物質供給

1.垃圾收費制度強製居民源頭分類

德國由地方製定收費方式和標準，收費只針對市政所負責的生物垃圾和家庭賸餘垃圾，由二元系統負責的輕質包裝等是不收費的。如果居民不能做好前端分類，將面臨更高的垃圾處置費和罰款。

2.預收處置費制度激勵消費者源頭分類

事實上，二元系統負責的包裝廢棄物並非不收費，而是以預收處置費的形式將部分處理成本轉嫁到消費者身上。根據《包裝條例》的規定這些帶“綠點”標誌的包裝廢棄物由DSD負責回收處理，處理費用由使用該商標的企業間接支付，但該費用最終因消費者購買印有“綠點”標誌的商品而承擔了一部分費用。

3.押金返還制度有助於塑料瓶的回收

德國針對飲料容器實行押金返還制度，即消費者的購買價格中包含一定的押金，消費者將使用後的空瓶投入超市的回收點就能收回押金。運用該經濟手段有效激發了居民參與垃圾分類的積極性，保障了飲料包裝廢棄物循環利用的有效開展。

4.垃圾末端處置限令推動了再生塑料產業化

德國自2005年6月起實施垃圾填埋禁令，所有廢棄物優先考慮回收和再生利用，禁止任何形式的填埋，針對不能回收再利用的廢棄物實施焚燒並轉化為熱能，政府只允許填埋焚燒殘留物，因此德國現今的垃圾填埋率不到1%。

5. 有效利用資源和加強循環經濟，減少溫室氣體排放

在德國，聯邦政府是通過一系列資助計劃為廢棄物資源再利用提供資金支持（表1）。聯邦政府認為，有效利用資源和加強循環經濟仍然是對減少溫室氣體排放和實現氣候目標做出決定性貢獻的核心組成部分。

表1 德國近年來涉及廢棄物資源化利用領域的環保資助計劃

（四）引入市場競爭機制，倒逼DSD加強廢塑料高值化產業發展

德國包裝廢棄物相關法律不僅強化了EPR制度的構建，而且打破DSD壟斷，引入市場競爭機制。DSD自創建起至2001年就一直在德國包裝廢棄物市場佔據主導地位，是獲得《包裝條例》審批的唯一雙重系統。2001年歐盟委員會裁定DSD在提供廢棄物處置服務中存在不公平對待客戶和限制競爭對手進入市場的壟斷行為。之後，德國不斷修正條例，引入市場競爭機制，在2009年修訂的第五版包裝條例中，DSD已從之前的綠點許可證授權機構變成了可選擇的模塊化系統，政府在當年的條例中正式批準了包括DSD在內的9個雙重系統。

DSD走上了關鍵轉型之路，2003年起開始拓展業務領域，轉變為集銷售、運輸、商業包裝回收方案等於一體的綜合性服務供應商；2007年啟動廢棄塑料包裝專項研發計劃，聚焦混合塑料的替代回收選擇、輕量化包裝收集和分揀技術的進一步發展。2010年後，DSD邁出了塑料再生利用的一大步，它將擁有 Hörstel (NRW) 和 Eisfeld（Thüringen）生產基地的兩家希泰克塑料有限公司納入集團，相較於之前將再生顆粒應用於管道和注塑行業新型塑料製品的生產，高端線生產的顆粒產品致力於打造化妝品包裝和食品級再生塑料包裝。

2021年11月，DSD生產出的Systalen產品列入德國聯邦環境署（UBA）發佈的公共採購手冊，成為聯邦政府優先採購的產品。

隨著DSD業務拓展和低值塑料包裝物再利用的經濟規模化，不僅增強了DSD的競爭力，而且提升了包裝廢棄物的回收率，尤其是廢塑料更是提升速率驚人。根據德國BMUA數據，2010年以後，包括塑料在內的所有種類包裝廢棄物回收率迅速提升，幾乎所有類型包裝都達到了90%以上的回收率，塑料甚至達到99%。

（五）構建“低值廢棄物高值化利用平台”，市場機制作用下高效融合資源

在德國，以DSD為典型代表的雙重體制公司正承擔著類似於“低值廢棄物高值化利用平台”的角色，該平台完全市場化運作，最顯著的特徵在於對資源的高效整合。一方面，DSD充分運用已有資源與地方政府、企業合作，通過與上下遊企業簽訂協議，既將零散的回收體系整合成相對完整的閉路循環，又在二元化處置責任制度下代替企業履行了EPR制度所要求的回收再利用義務；另一方面，DSD作為企業又具有明顯的“資本逐利”特徵，不斷通過業務拓展、收購、科技研發等成為塑料二次原材料的領先供應商和塑料回收品的優質生產商，打通了整個廢塑料再生利用價值鏈條。對資源的有效整合不僅能夠為回收再生系統節省成本，而且能使整合後的系統有序性增強，管理有效性提高，企業進駐的機會多、利潤高，從而保證了實現政府要求的回收和循環再生指標。

德國經驗對中國廢塑料高值化利用的啟示

德國有效推進廢塑料回收高值化產業化利用的關鍵是立法構建ERP制度，不斷完善再生塑料產品的價格機制、供求機制和競爭機制，通過市場機制作用實現廢塑料的高值化產業化發展，相關經驗可為中國借鑒。

（一）完善包裝系統頂層設計，落實EPR制度

立法先行，構建EPR制度，為廢塑料回收資源化利用提供資金支持。首先，做好頂層設計，不斷完善包裝系統EPR實施細則，強化生產商、經銷商、消費者、政府等多元主體責任。其次，建立基金製度或徵稅制度用於補貼相關組織回收再利用廢棄塑料包裝。同時建立回收目標和溯源統計制度，在規定和統計塑料包裝產量、廢塑料產生量、回收率、再利用率、再利用流向途徑等的基礎上製定廢塑料回收目標。

（二）加強配套制度構建，體系化應對廢塑料回收再利用難點

結合EPR制度的建立，逐步建立系統性的經濟激勵制度，通過垃圾差別化收費制度、押金製度，以及廢塑料資源化減碳補貼制度、有效的監管處罰制度等的建立和優化，從根本上保證包裝系統EPR制度能夠進一步落實。

（三）加強政府市場協同，培育廢塑料再生市場

從發達國家的經驗看，在國家傳統公共回收系統無法取得良好成效的情況下，建立基於市場化的第三方回收體系顯得尤為關鍵。一是政府對城市生活垃圾管理的重點應由整體負責轉向局部重點負責，將政策製定、優化與有效實施作為管理的重點。二是培育第三方回收體系，引導資源回收再利用龍頭企業參與可回收物的點站場收集、運輸、再利用，政府對於再生企業提供一定程度的補貼或財政支持。三是加強政府綠色採購制度的建立，培育需求市場來拉動廢塑料再生產品的供給，突破市場失靈的發展瓶頸。四是加強對塑料再生製品領域相關技術標準的規範，建立廢塑料回收再利用溯源和認證體系，可以成立塑料回收再利用認證聯盟，公佈政府優先採購認證標籤產品目錄，提高塑料再生製品市場競爭力。

（四）規範行業標準，培育龍頭企業，引入市場競爭，推進低值廢塑料高值化利用

加強廢塑料再生行業整治，規範行業標準和市場準入機制。一方面，打擊非正規小企業，防止劣幣驅逐良幣的扭曲現象；另一方面，扶持廢塑料回收再利用龍頭企業，通過規模化、集約化提高廢塑料回收利用率，降低成本並最終形成一批可複製推廣的回收模式和經驗做法。同時要適當引入市場競爭，以激發創新活力，保證市場長期可持續發展。

（五）搭建廢塑料高值化利用平台，充分調動各方面資源流轉

政府可為靜脈產業價值鏈修復、再生技術的科技研發提供一定程度的資金支持、政策支持、信息支持，鼓勵生產商及其聯盟、科研院所、資源再利用企業、回收企業之間合作，搭建“廢塑料高值化利用中心”，整合各方面資源，完善廢塑料再利用價值鏈的各個環節，高效帶動靜脈產業發展和升級。

（六）結合新時期碳減排目標，增強市場內生動力

在新發展時期，應將廢塑料的再生利用與雙碳目標和碳市場交易有機結合，再生利用過程相較於傳統填埋焚燒將產生更少的碳排放量，探索這部分減排量的核算機制，並應用於碳市場交易，既符合新時期綠色發展要求也能進一步增強市場內生動力。

（作者韓月系複旦大學環境科學與工程系碩士研究生，黃文芳系經濟學博士，複旦大學環境科學與工程系副教授。本文首發於《科學發展》2023年第2期，澎湃新聞經授權刊發，刊發時有編輯與刪節。）

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“可持續方法論”專欄，旨在理清城市在可持續發展中遇到的棘手問題，並提供解題思路與方案。