鄭國光：做好城市災害預防，寧肯「十防九空」｜新京智庫

近年來，我國城市災害頻發。如2021年的湖北十堰「6·13」燃氣管道爆炸，2022年的湖南長沙「4·29」居民自建房倒塌，2023年的北京「4·18」長峰醫院火災、浙江武義「4·17」重大火災和寧夏銀川「6·21」燒烤店燃氣爆炸，2024年的江西新餘「1·24」特大火災、江蘇南京「2·23」火災和河北燕郊「3·13」燃氣爆燃等。

「這一系列事件暴露出當前城市安全中的短板和不足。」中國災害防禦協會會長、應急管理部原副部長鄭國光在4月27日舉辦的城市治理現代化高端論壇上如是說。

該活動由天津師範大學國家治理研究院、天津師範大學政治與行政學院聯合主辦。鄭國光在論壇上作了《城市安全韌性與災害風險防範》的主題演講，他表示，我國快速的城鎮化使得人口、經濟等各類要素不斷向城市聚集。這在給城市帶來活力的同時，也給城市治理帶來越來越多的新挑戰。安全成為城市運行與管理的底線要求，城市風險治理成為城市經濟社會發展和治理中更為突出、更為重要的命題。

鄭國光介紹，我國一些城市尤其是特大城市處於一旦遭遇自然災害就顯得很脆弱的尷尬境地：小災引發大災並形成災害鏈更具有普遍性，自然災害鏈之間相互傳遞，自然災害與社會安全事件也發生相互傳遞，城市災害的「放大效應」和「鏈發效應」可能帶來的危害後果異常嚴重，給城市災害防範和安全管理工作提出了諸多新問題和新挑戰。

城市自然災害的復合鏈生效應突出

鄭國光介紹，我國七成以上城市、一半以上人口分佈在氣象、地震、地質、海洋等災害高風險區，六成多的城市在過去15年發生過不同程度的洪澇。城市中各種要素高度集中的特點，使得城市面對災害特別脆弱。如果缺乏必要準備，災害影響危害後果將很嚴重。

比如，2021年7月17日-23日，鄭州市遭遇歷史罕見特大暴雨災害，暴雨引發嚴重城市內澇和山區山洪災害，共造成380人遇難，1200億元經濟損失。2023年7月29日-8月2日，京津冀地區出現60年來最強的暴雨天氣，導致海河流域性特大洪水。這次災害的特徵是「降雨強度大、累計雨量大、持續時間長、災害鏈特徵明顯，造成損失重，其影響深遠」。鄭國光說。

鄭國光表示，由於人類活動和特殊的城市環境影響到城市氣象特徵，如「五島效應」，即城市渾濁島、熱島、干島、濕島和雨島效應；城市規劃和佈局中存在的問題使自然災害嚴重影響了城市生命線系統，如內澇、風災、雷電、霧霾和地面塌陷等，城市災害可能導致城市生命線系統（供電、供水、供氣、供暖、通訊、交通等）愈發脆弱，影響到城市及周邊地區乃至全國的經濟生活和社會穩定。

鄭國光介紹，伴隨著我國經濟發展、產業鏈相互依存、城鎮化加快、人財物高度集中，城市災害鏈在延長、風險在加大，導致災害防範應對難度大。

以鄭州「7·20」特大暴雨災害為例，鄭國光介紹，這次災害導致鄭州市近40萬輛車被水淹，主城區2067個小區(佔總數54.3%)地下空間被水淹，其中175萬平米地下商舖、471萬平米地下倉庫、26836輛車、66539台供電、泵站、電梯等設施被水淹損毀，直接經濟損失54億元。

這場災害還導致鄭州大學第一醫院、阜外醫院被水淹、斷水斷電，緊急轉移12533名病人，其中重症病670人；市應急局、水利局、119消防應急指揮中心因水淹斷電斷網，缺少備份系統、備用電源，以致指揮失靈；主城區1864個小區斷電斷水斷氣斷網，造成眾多市民基本生活困難，甚至無法購物；110、119等報警服務平台電話擁堵嚴重，市民求助無門。

老問題、新隱患共同構成城市安全新挑戰

鄭國光表示，我國城市治理面臨的重大挑戰還有，隨著城市化帶動產業集聚，城市生產生活環境日趨複雜，城市建設、軌道交通、危房改造、人員密集場所、地下空間等安全風險突出，老舊橋樑、管道、隧道等重大工程進入風險高發期，重要裝備、機器設備和材料等逐步老化進入重點維護期；燃氣進樓入戶，許多燃氣管道質低齡長等。

「一些城市安全基礎薄弱，安全管理存在漏洞短板，安全管理水平與現代化城市發展要求不適應、不協調。」鄭國光說。比如2013年的青島「11·22」中石化輸油管道泄漏爆炸、2015年的深圳光明新區「12·20」特別重大滑坡、2015年的天津港「8·12」特別重大火災爆炸，以及2024年的河北燕郊「3·13」燃氣爆炸等事故都暴露了這方面的短板和不足。

與此同時，由新技術、新產業、新業態帶來的、對國家和社會系統可能造成嚴重負面影響的，需要及時採取有效措施進行防範和處置的風險。「這可能是以前從未出現過的風險，也可能是以前出現過，但超出人類的認知水平或從未引起人類關注的風險。」鄭國光說。

比如，儲能電站、海上風電、氫能、玻璃棧道等新能源、新業態不斷湧現，井噴失控、火災爆炸、硫化氫中毒等新的風險也大量上升。如全國有化學儲能電站近500座，很多建在城區，「這將給城市安全監管帶來很大壓力」。

同時，城市人口密度大、流動快、結構複雜，容易造成重大傳染病擴散蔓延。不僅如此，隨著人口在城鄉間的流動加快，微生物和病毒突破傳播界限，使得農村也容易感染遙遠地區的病毒。「突發公共衛生事件也成了城市治理面臨的重要挑戰。」鄭國光說。

研究表明，城市化會帶來人口與資源環境、效率與公平等社會矛盾突顯，導致經濟波動、社會失序、大眾心理失衡。鄭國光表示，在全球恐怖襲擊向城市轉移的大環境下，大中城市人員密集場所容易成為恐怖襲擊的重要目標。大城市一旦發生重大恐怖襲擊事件，往往會產生放大效應和連鎖反應。

提升城市韌性，應對城市安全風險

現代城市面臨諸多安全風險和治理挑戰，那該如何應對呢？

鄭國光表示，「面子」是城市的風貌，而「裡子」是城市的良心。因此從根源上說需要統籌城市地上、地下建設，建設城市地下綜合管廊，消除城區重點易澇區段，推進海綿城市建設，使城市既有「面子」，也有「裡子」。

因此，鄭國光建議，這需要加強我國城市災害風險防範的能力建設，不斷提升城市安全韌性水平，需要從四個方面著手。

首先是要牢固樹立安全發展和災害風險防範意識。這需要各級、各政府部門切實把風險防範和安全發展作為城市現代文明的重要標誌，大力推進城市應急管理體系和治理能力建設，著力防範化解各類災害風險，確保人民生命財產安全，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質生活的空間。

其次，要認真落實城市安全和災害風險防範責任。提高城市安全和災害風險應急管理能力，必須加強黨的領導。統籌發展與安全，做好自然災害防治和應急管理工作，保障人民群眾生命財產安全。

鄭國光認為，這需要各級領導幹部強化災害風險意識和底線思維，牢固樹立災害風險防範意識，要統籌發展與安全，既要救災衝在前、表現好，更要把防災工作做在前頭、做好做紮實。「寧肯十防九空，捨得花錢，捨得下功夫，做好應對百年一遇災害的準備，夯實國家綜合防災減災救災基礎。」

再次，要堅持以人為本，加強城市災害防範能力。這需要更好推進以人為核心的城鎮化，切實把保護人民生命安全作為首要目標、放在第一位，落實到城市運行管理各個環節，使城市更健康、更安全、更宜居。

比如，加強街道、社區的防災、減災、救災和應急管理能力建設，深入開展示範城市、示範社區創建，重視和強化城市防災避難場所建設，築牢防災、減災、救災的人民防線，為人民群眾提供更有保障、更可持續的安全感。

最後，要堅持預防為主，打造海綿城市、韌性城市。為什麼要建設海綿城市、韌性城市？鄭國光解釋，因為海綿城市在適應環境變化和應對雨水帶來的自然災害等方面具有良好的「彈性」，下雨時吸水、蓄水、滲水、淨水，需要時將蓄存的水「釋放」並加以利用。但不能把海綿城市認為是可以「預防特大暴雨的」。

鄭國光認為，依靠工程性措施防禦千年一遇，還是百年一遇洪澇，總是有限度的。如果設防過高，經濟上難以承受；設防過低，則會導致城市常常被淹。因此，「城市防洪排澇，要靠工程性措施，更要靠科學管理」。

換句話說，城市防洪排澇，既要看城市的邊界，更要放大到彙水面的範圍，將防外洪和防內澇結合起來考慮。比如，上海市水務局管理全市的地表水、河道、雨水、洪水等，就是一個相對更科學的系統管理安排。

而韌性城市則是當災害發生時，能夠承受洪澇災害的衝擊，快速應對、恢復，保持城市功能正常運行，並通過適應來更好地應對未來的災害風險。「海綿城市建設主要是為了提高城市的水災抗險能力，而韌性城市建設是為了提高城市的全方位抗險功能，包括地震、颱風、暴雨、暴雪等，讓城市人民獲得更多的安全感、幸福感。」

新京報記者 肖隆平

編輯 柯銳

校對 張彥君